A jogalkotás „elszászosodása”

Túlságosan könnyedén túllépett a közvélemény azokon a jelenségeken, amelyek azt mutatják, hogy a törvényalkotást közvetlenül és bárdolatlanul a politikai uralom alá hajtották. Nem ritkák az olyan törvényi passzusok, amelyek kizárólag egyes személyek kivételét célozzák a jogszabály hatálya alól. Gyakori a politikai töltetű ötletelést jogi formába öntő – és azt az Országgyűlésen kritikátlanul „végigzavaró” – törvénymódosítás.
Dr. Bíró Endre| Népszabadság| 2011. február 9.
Jellemzővé kezd válni a konkrét, egyedi esetek hatására bekövető azonnali jogszabálymódosítás; és az sem ritka, hogy a nyers politikai reflexek vezénylik a szakmai jogalkotást. Terjed több jogágban az eljárási korlátok (kontrollok, egyeztetési fékek, garanciális szabályok) kiiktatása, a független igazságszolgáltatási (polgári bírósági és alkotmánybírósági) hatáskörök szűkítése, felülvizsgálati lehetőségeik minimalizálása. Ezeknek egyetlen célja – a társadalmi viszonyok adekvát szabályozása helyett – az aktuális és uralkodó politikai érdek azonnali, nyers érvényre juttatása! A jogalkotás ilyetén „elszászosodása” tulajdonképpen már nem is jogi normákat eredményez, hanem utasításokat és parancsokat a legszűkebb vezetői körtől a jogalkalmazók felé, és ezek meghozatalához immáron nincsen szükség a döntéssel érintettek érdekeinek sokszínű megjelenítésére az eljárási jogokon (egyetértési jogokon, kötelező konzultációs jogokon, jogorvoslati jogokon, panaszjogon, ügyféli jogálláson, a végrehajtás felfüggeszthetőségén stb.) keresztül.

A könnyen felejtők kedvéért felidézünk egy példát a sok közül: a pénzügyi jogszabályokat módosító salátatörvény (a 2010. évi XC. tv.) – minden parlamenti egyeztetést, vitát és nyilvánosságot kikerülve, egyéni képviselői indítvány formájában, néhány nap alatt lefolytatva a teljes jogalkotási eljárást – bevezette a munkaviszonyok megszűnésekor kifizetett juttatások 98 százalékos mértékű különadóját. (Hat évre visszamenőlegesen!)

Majd egyszer csak észlelte a politikai vezetés, hogy a „pofátlan végkielégítések 98 százalékos különadójáról” nagy sietséggel elfogadott törvény néhány saját emberüket is érinti, akiknek végkielégítése nyilvánvalóan nem lehetett még a múltban sem pofátlan, hiszen fideszes kötődésű hivatalnokok kapták! Például Szász Károlyt, a PSZÁF volt és jelenlegi elnökét, aki a törvényben meghatározott határnap, 2005. január 1. után jutott a költségvetésből több mint 100 millió forint nem pofátlan összeghez a leváltását kifogásoló munkaügyi perben hozott jogerős bírósági ítélet nyomán.

Nosza, hamar megszületett a megoldás: a különadót bevezető törvénymódosítást tovább módosították (a módosítás módosítása már önmagában sem túl kultúrált jogtechnikai megoldás!); és a szintén bizottsági viták, társadalmi véleményezés, tárcaközi egyeztetés nélkül elfogadott 2010. évi CXXIV. törvény gyorsan korrigálta a korábbit a „lex Szászként” elhíresült szabállyal: a különadó alá tartozzon a ki nem vett szabadságok pénzbeni megváltása és a munkaviszony megszűnésekor kifizetett jubileumi jutalom is. (Tehát ezek a törvényesen kifizetett összegek is büntetőadó alá essenek hat évre visszamenőlegesen éppen úgy, mint a végkielégítés.)

Viszont: egyáltalán ne essenek a törvény hatálya alá a bírósági határozat alapján kifizetett pénzek. Legyen az akár végkielégítés, jubileumi jutalom vagy szabadságmegváltás. Még szigorúbb lett tehát a törvény általában, viszont Szász Károlyt kiemelte az alanyi körből és mentesítette a törvény hatálya alól! (S persze, ha van még hozzá hasonló esetkörű személy egyáltalán, aki a 2005 előtt indult munkaügyi jogvitáját megnyerve kétmillió forintnál nagyobb járandósághoz jutott a költségvetésből, akkor azt is.)

Több más példa is van a személyre szabott jogalkotásra, a kegyencek kegyelésére, például Borkai Zsolt érdekében egy kis összeférhetetlenségi szabálykorrekció, vagy a Simicska-cégeknek kedvező, a konkurenciát sújtó KRESZ-módosítás.

Legújabb példa az „elszászosodás” jelenségkörébe tartozó jogalkotásra az állami szervek és önkormányzatok által alapított közalapítványok rohamszerű (és sajnos a tevékenységük pótlását illetően is előkészítetlen!) megszüntetéséhez szükségesnek tartott bírósági eljárási szabályok módosítása. Ez nem a polgári perrendtartásban jelent meg, ahol a helye lenne ilyen típusú szabályozásnak, hanem az államháztartási törvényt módosító törvény újabb módosításában (ismét csak: a módosítás módosításában…). A 2010. évi CLIII. törvény által 2011. január 1-jétől bevezetett új szabály szerint az állami alapító benyújtja a megszüntetési kérelmét a bírósághoz, és annak 15 napon belül döntést kell hoznia. Egyszer hiányt pótoltathat 10 napos határidővel, majd ha még mindig nem szüntette meg a közalapítványt, és a bíróság vezetőjéhez benyújtott jelzés sem vezet két munkanapon belül eredményre, a törvény erejénél fogva beáll a közalapítvány megszűnése a kérelemben foglalt tartalommal!

Ez azt jelenti praktikusan, hogy vagy el tudnak intézni a bíróságok több száz közalapítvány törlése iránti kérelmet (annak összes vagyonjogi és jogutódlási vonatkozásaival együtt) a szokatlanul (és teljesen indokolatlanul!) rövid eljárási határidőn belül, vagy jogi és törvényességi kontroll nélkül történik meg az állami vagyon központosítása és a közalapítványok által ellátott valamennyi tevékenység kormány alá rendelése.

Az elmúlt fél év kormányzásának több súlyos (a törvényességet és a jogállamiságot veszélyeztető) problémája sűrűsödik a jogalkotás „elszászosodása” kifejezésben. A „lex Szászhoz” hasonló, hirtelen ötletektől vezérelt, a szokásos jogszabály-előkészítő szakmai eljárásokat kikerülő, kizárólag a szűk hatalmi elit közvetlen érdekeit megjelenítő, ad hoc típusú jogalkotás erodálja a jogot és a jogrendszer biztonságát, és a jogalkotást a politikai uralmat gyakorló legszűkebb csoport játékszerévé teszi, azáltal, hogy kiiktat a jogalkotási folyamatból minden más aktort, szempontot, eljárási kötelezettséget. Hol van az igazságügyi tárca hagyományos, a jogalkotási folyamatokat öszszehangoló funkciója?

Hogyan lehetséges, hogy pusztán 2010 novemberében és decemberében 6 (!)másik törvénymódosította a közigazgatási eljárási törvényt, a polgári perrendtartás hétszer módosult, a foglalkoztatási törvényhez szintén hétszer, az államháztartási törvényhez pedig 11 (!) alkalommal nyúlt hozzá a jogalkotó? Még az olyan hagyományosan stabil joganyagokat is, mint a büntető eljárási törvény vagy az Alkotmánybíróságról szóló törvény, négyszer (!) módosították mindössze 60 nap alatt. Ki érvényesíti e folyamatok során a jogalkotási törvényben amúgy szépen meghatározott jogállami alapelveket és a jogrendszer stabilitásának, egyszerűségének, átláthatóságának a követelményeit?

Mivé lesznek a jogalkotás szakmai alapjai és törvényességi korlátjai, például a viszszamenőleges hatályú jogalkotás tilalma, vagy a bírósági jogorvoslat általánossága és e jog korlátozott korlátozhatóságának elve, ha bármilyen pillanatnyi politikai érdek – még ha oly kisszerű is, mint a politikai ellenfeleken gyakorlandó boszszúé – azonnal érdemi vagy eljárási kontrollok nélkül törvénnyé tud lenni? Mi védi meg magát a jogrendszert (és ezzel a jogállamiságot) az ellenőrizetlen, korlátlan politikai jogalkotás önkényétől?

A kétharmados parlamenti többség se nem válasz, se nem magyarázat ezekre a kérdésekre. A szavazati arányok nem pótolják a jogállami garanciákat a törvényalkotásban. Ezért aztán messze nemcsak az ellenzéki pártoknak, hanem az egész jogállam működésének alapvető problémája a jogalkotás „elszászosodása”.

A szerző jogász