Alkotmányozási kényszer vagy kényszeralkotmány

„Nem egyszerűen a hatodik magyar parlament, hanem alkotmányozó nemzetgyűlés és rendszeralapító parlament is vagyunk” – jelentette ki nemrég Orbán Viktor miniszterelnök országgyűlési expozéjában, és azóta alkotmányoznak is. De vajon ennek ez a megszokott módja? A válasz érdekében áttekintettük, miként születtek az első, máig mintaként szolgáló alaptörvények, s mikor, milyen történelmi feltételek között alkották meg az alaptörvény-jelentőségű magyar történelmi dokumentumokat. Mindezek tükrében: mi történik most?

Az alkotmány alaptörvény, a jogrend meghatározó forrása, s legalább az államszervezet felépítését, illetve a polgárok és az állam viszonyát szabályozza. Ebben az értelemben minden államban kell lennie valamilyen alkotmánynak, akkor is, ha az nem jelenik meg írásos formában. A szaknyelv ez utóbbit materiális alkotmánynak hívja. Ebből az értelmezésből pedig az következik, hogy Magyarországon a Szent István-i államnak – amely igazából inkább csak az 1100-as évekre alakult ki – már kétségkívül rendelkeznie kellett egyfajta materiális értelemben felfogott alkotmánnyal.

A magyar alkotmányosság kezdeteinek mégis inkább az 1222-ben kibocsátott, a rendi társadalmat megerősítő Aranybullát, illetve az idők során sokat csiszolódó Szent Korona-tant tekinti Lövétei István alkotmányjogász. Az Aranybulla – amit később több másik követett – alapvetően az erős, központosított hűbéri rendszer stabilizálását szolgálta azzal, hogy deklarálta a királyi szolgálók kiváltságait. Ugyanakkor azt is elrendelte, hogy a bírói jogkörben eljáró nádor „országunk minden embere felett különbség nélkül ítélkezzék”, s minden hatalmaskodó ispánt „csúfosan fosszák meg tisztségétől”. E tekintetben előremutató „alkotmánynak” is tekinthető, miközben a köznépről igazából szót sem ejtett, az idegeneket pedig hátrányos helyzetbe hozta, például leszögezte: „izmaeliták és zsidók tisztséget ne viseljenek”.

A Szent Korona-tan ugyancsak a rendiség kifejeződése: rögzíti, hogy nem egyedül az uralkodó testesíti meg az államot, hanem támaszkodnia kell a társadalom más tagjaira, elsősorban a főnemességre – hangsúlyozza Lövétei. Ha pedig a király megsértené a törvényeket, a nemeseket megillette az ellenállás joga. Ez mintha a hatalommegosztás felvilágosodás korában megfogalmazott elvének korai előfutára lenne, s a magyar rendek mindvégig ragaszkodtak is ehhez a – később az ország modernizálását akadályozó – kiváltságukhoz.

Werbőczy István 1514-ben készült el a szokásjogi törvénykönyvével, a Tripartitummal, melynek első magyar fordítása 1565-ben jelent meg Debrecenben
Szent Korona – szó sincs a nemzetről

A király személye és az államiság lényegileg elvált egymástól, s ez utóbbit az államhatalmat szimbolizáló Szent Korona testesítette meg. Így vált különösen fontossá a korona, amely sok értelmezés szerint tényleges uralkodó nélkül is alkalmas arra, hogy kifejezésre juttassa a nemzet egységét és az állam folytonosságát. Lövétei viszont úgy véli, hogy eredetileg szó sem volt nemzetről, hiszen a korona inkább az uralkodó és az alattvalók viszonyát határozta meg, függetlenül attól, hogy ki-ki milyen nációhoz tartozott. A Szent Korona fennhatóságát – vagyis a hozzá tartozó országok körét – elsősorban az határozta meg, hogy annak birtoklója a tényleges hatalomgyakorlást mely területekre volt képes kiterjeszteni. Az alkotmányjogász szerint ezt mutatja Trianon szomorú példája is.

A részben írott törvényekből álló, részben a szokásjogon alapuló magyar történeti alkotmány folyamatosan alakult, s nem egy „alkotmányos erejű” változáson esett át. Ez történt a törökök kiűzetése után, amikor a magyar rendek nem mondtak ugyan le teljesen a szabad királyválasztás jogáról, ám hálájuk kifejezése gyanánt deklarálták, hogy a Habsburg-házból választanak uralkodót. A Pragmatica Sanctio 1723-as elfogadásával pedig nemcsak az mondatott ki, hogy a korona női ágon örökölhető, hanem Magyarország és az osztrák örökös tartományok együtt birtoklása is. Ez hosszú időre meghatározta Ausztria és Magyarország államjogi viszonyait.

Hasonlóképpen értékelhetők az 1848. évi áprilisi törvények, amelyek elfogadása a rendi állam végét – s egyben a Bécshez fűződő kapcsolatok újraszabályozását – jelentette: létrejött a független és felelős magyar kormány, s a közteherviselés elfogadásával, az ősiség Aranybulla óta érvényes elvének eltörlésével megszűntek a nemesi kiváltságok. Pozsonyban a „tekintetes karok és rendek” egy új alkotmánnyal felérő törvénycsomagra adták az áldásukat, amely a király, az országgyűlés és a kormány viszonyának meghatározásával teljesen új közjogi berendezkedés alapjait vetette meg. V. Ferdinánd király – leginkább az Európán végigsöprő forradalmi hullám hatására – kényszerűen elfogadta a magyar követeléseket. Bécs utóbb azonban revánsot vett, és a magyar forradalom vérbe fojtása után kegyetlen bosszút állt.

A következő stáció a kiegyezés, amelynek eredményeként Ausztria és Magyarország viszonyát többé-kevésbé az 1848-as törvényeknek megfelelőn szabályozták. Lövétei szerint ez megint csak egyfajta „alkotmányozással” ért fel, bár nem egészen fél évszázadra szólt. Az Osztrák–Magyar Monarchia felbomlása után ugyanis a történeti alkotmány megint új elemekkel gazdagodott, hiszen Magyarország visszanyerte önállóságát, IV. Károlyt megfosztották királyi címétől, s megszűnt a Habsburg-ház trónörökösödési joga is.

A ma hatályos alkotmányunk első változatát Rákosi Mátyás terjesztette az Országgyűlés elé 1949. augusztus 17-én
A király nélküli, kormányzó vezette királyság és a Szent Korona-tan azonban tovább élt – egészen 1946-ig, a köztársaság kikiáltásáig. Akkor megint csak született egy már-már írott alkotmánnyal felérő törvény, amely Magyarország államformájáról szólt. Ebben kétségkívül felismerhetők egy klasszikus alaptörvény elemei, hiszen – bár sporadikus formában – megjelenik a hatalommegosztás elve, s legalább részlegesen lefektetik az állampolgárokat megillető „természetes és elidegeníthetetlen” jogokat, mint a személyes szabadsághoz, az elnyomatás és félelem nélküli élethez való jogot.

A sors különös fintora, hogy az ország első írott, 1949-ben kibocsátott alkotmánya viszont nem felelt meg az alkotmányosság általános elvei szerinti alkotmánynak – állítja Lövétei. Az alkotmány feladata ugyanis elsősorban az, hogy megteremtse a fékek és ellensúlyok olyan sajátos rendszerét, amely kizárja a hatalom önkényes gyakorlásának lehetőségét. Az 1949-es magyar konstitúció a legkevésbé erre volt alkalmas. A valódi alkotmányra még negyven évig várni kellett.
Függetlenségi háború, forradalom és a minta

A ma ismert alkotmányok nem társadalmi szerződéseken alapulnak. Többnyire valamilyen rendkívül helyzetben születtek. Az első írott alkotmánynak tekinthető dokumentum a XVI. századból való, amikor is Németalföld elszakadt Spanyolországtól, és a függetlenné vált tartományok egymással megállapodást kötnek.

A mai értelemben alaptörvénynek minősíthető első alkotmány jóval később, 1789-ben az Egyesült Államokban született meg. Az előzmény a németalföldi példához hasonló: Anglia gyarmatai elszakadtak a koronától, és egymással léptek szövetségre. A konstitúció ezúttal is krízishelyzet eredménye, mindazonáltal szokatlanul időtállónak bizonyult: jóval kevesebb alkalommal módosították, mint az 1989-ben alaposan átdolgozott magyar alkotmányt az utóbbi húsz esztendőben.

Alig két év múlva elkészült a jelen kor követelményeinek is maradéktalanul megfelelő alkotmány Franciaországban, ahol ehhez forradalomra volt szükség. Az 1791-ben elfogadott dokumentum részletesen szabályozza az államszervezet működését, tartalmazza a törvényhozó, a végrehajtó és a bírói hatalom elválasztását – a fékek és ellensúlyok klasszikus rendszerét –, s nem feledkezik meg az alapvető állampolgári jogok deklarálásáról sem. Az Egyesült Államok törvényhozása pedig – ahol korábban elmulasztották ezt – gyorsan reagál, és az emberi jogokat beemeli az amerikai alkotmányba.

A minta tehát több mint kétszáz éve rendelkezésre áll, és a francia alkotmány számos pontja – például a Montesquieu-i hatalommegosztás e lve, az állampolgári jogok meghatározása – valamilyen formában a modern alaptörvények szinte mindegyikében fellelhető. A történelem később annyiban is ismétli önmagát, hogy egy-egy államban az első írott alkotmány elkészítését – vagy a korábbi teljes revízióját – többnyire rendkívüli helyzet kényszeríti ki.
Sólyom, Bihari, Tölgyessy: Ne!

Ferenc József fejére csak azután kerülhetett a Szent Korona, hogy elismerte az 1848-as törvényeket – Deák Ferenc állította helyre az uralkodó és a nemzet kapcsolatát
Kérdéses, hogy most van-e ilyen Magyarországon. Többek véleménye szerint nincs. E körbe tartozik az 1989-ben elfogadott alkotmánymódosítás előkészítésében nagy szerepet vállaló Sólyom László egykori alkotmánybírósági elnök és államfő, valamint Bihari Mihály alkotmánybíró, aki szintén állt az Alkotmánybíróság élén. Szkeptikus a rendszerváltozás emblematikus fi gurája, Tölgyessy Péter is, aki azt mondta valahol: most kevés az esély arra, hogy a politikai közösség egésze által elfogadott alkotmány szülessék.

Szakmailag nem tekinthető rossznak a jelenlegi alaptörvény, ám a számos módosítás során hiányzott az egységes koncepció, így toldozott-foldozott benyomást kelt – ezt Cservák Csaba alkotmányjogász, a Független Jogászfórum korábbi elnöke, a Köztársasági Elnöki Hivatal egyik jelenlegi hivatalvezetője nyilatkozta korábban. Ő nem változtatna semmit, „amit nem nagyon muszáj”.

De ha már alkotmányozunk, akkor hogyan? S mit kezdjünk a Szent Korona-tannal, a történeti alkotmánnyal? Egyes vélemények szerint a jogfolytonosságról nem szabad megfeledkezni, s a magyar államiságot megtestesítő koronára való utalás nem maradhat el. Ez Pokol Béla alkotmányjogász szerint „a magyarság és a vele társult más népek egészének életterét és ennek határait” jelölte ki Európában. „Isten, áldd meg a magyart!” – a kereszténydemokrata miniszterelnök-helyettes Semjén Zsolt ezzel a mondattal kezdené az alkotmányt. De hogy mi legyen az alaptörvény tartalma, arról egyelőre alig esik szó, pedig az Országgyűlés eseti bizottsága hét munkacsoportjának már egy hete sincs arra, hogy az első írásos anyagokat letegye az asztalra.

Nincs egyetértés abban sem, miként készítsék elő az alaptörvényt. Azt senki nem vitatja, hogy az nem lehet az Országgyűlés privilégiuma, be kell vonni a polgárokat is. Ennek egyik lehetséges módja, amit az alkotmány-előkészítő bizottság követett: interneten bárki elküldhette véleményét, és a javaslatokat a grémium a honlapján nyilvánosságra is hozta. Más kérdés, mit kezd az észrevételekkel.

A kereszténydemokrata Salamon László egy korábban publikált tanulmányban továbbment ennél. Szerinte az alkotmányozás és a törvényhozás folyamatát akár el is lehetne választani egymástól, mert „a törvényalkotási tevékenység és az azt megvalósító parlament közvetlen politikai szerepe útjában állhat a napi politikai érdekeken túlmutató alkotmányos értékek alkotmányozás során szükséges megfelelő mérlegelésében és szem előtt tartásában”.

A valóságban most nem különül el az alkotmányozó és a törvényhozó hatalom, hiszen a mai parlament – szemben az amerikai vagy francia elődjével – nem rendkívüli és egyszeri felhatalmazással bíró nemzetgyűlésként jött létre. Ezért Pokol azt veti fel, hogy az alkotmánymódosításokat a megyei önkormányzatok képviselőinek bevonásával kellene elfogadni. A gondolat emlékeztet a nemrégiben elhunyt Kulcsár Kálmán akadémikus szavaira. Ő még 1994-ben fogalmazta meg, hogy a szabályozási elvekről kérjék ki „a szakmai jellegű köztestületek és szervezetek, esetleg (…) az önkormányzatok képviselőiből összehív ott nem nagy létszámú testület” véleményét, az alaptörvényre pedig egy ez alkalomra létrehozott második kamara is adja az áldását.

Abban sincs egyetértés, erősítse-e meg népszavazás egy új alkotmány elfogadását. Erre a világon alig akadt példa, mindazonáltal a szokatlan – politikailag egyoldalú – helyzetre való tekintettel a szocialistákmost emellett vannak, míg a Fidesz úgy látja, ez felesleges. Többek szerint pedig nem a végleges normaszöveget, hanem az alternatívákat tartalmazó szabályozási elveket kellene referendumra bocsátani. A vita persz elméleti: a Fidesz a kétharmados többség birtokában alkotmányozni fog.
Amivel nem szabad kísérletezni

Két alkotmányozási folyamatnak is részese Hack Péter jogász, egykori szabad demokrata parlamenti képviselő. A rendszerváltozás idején kényszerhelyzet volt: az 1949-ben elfogadott alaptörvény az ország demokratikus átalakulásának gátjává vált, és azonnali átalakításra szorult – emlékszik. Az eredeti szándék szerint az alkotmányt csak a lehető legszűkebb körben módosították volna, s a munka befejezése az új, szabadon választott parlamentre várt. Ám amikor az ellenzéknek az emberi jogi garanciákra, illetve a demokratikus intézményrendszer kialakítására vonatkozó javaslatait a Nemzeti Kerekasztal elfogadta, gyakorlatilag új, bár ideiglenesnek szánt alaptörvény született, amit az 1990-es választáson a szavazók több mint nyolcvan százaléka legitimált.

– Nyilván ennek tudható be – véli Hack –,hogy a kilencvenes évek elején az alkotmányozásról már nem folyt különösebb vita, hiszen a gyakorlatban igazolódott: az ország kormányozható, az alapvető jogok pedig maradéktalanul érvényesülnek. Az 1994-es választási kampányban mégis szinte az összes párt új alkotmányt ígért. Felvetődött a köztársasági elnök közvetlen választásának kérdése, a második kamara felállítása vagy a szociális jogok – például a lakhatás jogának – garantálása. Ebben a helyzetben az MSZP–SZDSZ-koalícó nehezen kerülhette volna meg ezt a kérdést.

Hack emlékeztetett rá: a kormánypártok a 72 százalékos országgyűlési többség birtokában „saját ízlés szerinti” alkotmányt is készíthettek volna, ám úgy vélekedtek: ne két párté, hanem a nemzeté legyen az új alaptörvény.

A koncepció kidolgozására létrehozott parlamenti bizottságba a hat frakció egy-egy tagot delegálhatott, s ha közülük legalább öt – beleértve az egymagában abszolút parlamenti többséggel rendelkező MSZP-t – nem támogatott egy javaslatot, az lekerült a napirendről. A szándék az volt, hogy a politikai pártok közötti csaknem teljes konszenzus nélkül semmi ne változzék. További garanciális elemet jelentett, hogy az alkotmány normaszövegének elfogadását négyötödös parlamenti többséghez kötötték, amit végül nem sikerült megszerezni.

Hack úgy véli, az ország jelenlegi problémái közül egyetlenegy sem vezethető vissza az alaptörvény hiányosságaira, ezért nincs alkotmányozási kényszerhelyzet. Érti ugyan a kormánypártok sietségét, hiszen a kétharmados többség törékeny lehet, ám óvatosságra int: az alkotmánnyal nem lehet kísérletezni.
Lencsés Károly| Népszabadság| 2010. október 16.