Infostart /
Fóris György
A lengyel
Alkotmánybíróság csütörtöki döntése sokak vélemény szerint az EU jogi
alapjainak a kikezdését jelentette. Mások viszont úgy látják, hogy csak az unió
kompetenciájának akart határt szabni. A válaszhoz a részleteken át visz az út.
A lengyel
alkotmánybírók állásfoglalása, és a nyomában támadt reakciók sokasága minimum
négy alapvető dologra hívta fel a figyelmet.
Mindenekelőtt,
exponálta azt a tényt, hogy az EU-jog elsőbbsége a nemzeti joghoz képest –
jóllehet, az esetjog szintjén az elmúlt évtizedekben jóformán mindig
érvényesült – az alapszerződés szintjén sohasem lett kimondva. Ez a helyzet
pedig eddig többfajta hallgatólagos értelmezésre adott módot.
A lengyel
Alkotmánybíróság most
annyiból tett
egy fontos lépést, hogy a maga részéről hangosan kimondott egy konkrét, és az
eddigi többségi közvélekedéstől eltérő értelmezést.
A másik, hogy
mindezzel Varsóban lépéskényszerbe hozták az uniós képlet többi szereplőjét. Az
ebből valószínűleg kinövő jövőbeni véleményütközések sora éppen úgy vezethet
majd végső tisztázáshoz, mint egy folyton eszkalálódó, EU-intézmények és
tagállamok között mélyülő konfliktushoz. (Katasztrófa-megközelítésben: az uniós
keretek szétveréséhez. Ennek sokat emlegetett lehetséges B-verziója a lengyel
EU-kilépés a végkifejleteben. Jelenleg igazából mindkettő felettébb
valószínűtlen. De elméletileg kizárni sem lehet.)
A harmadik,
hogy az EU kettős (hibrid) természete (a nemzetek közötti és a nemzetek feletti
szabályok, hatáskörök, intézményi struktúrák, döntési mechanizmusok ötvözése)
fontos szürke zónákat hagyott joghatályos értelmezés nélkül, politikai
egyetértésre hagyva ezek kezelését.
Alaphelyzetben
(széles körű politikai nézetazonosság esetén) ez viszonylag szabad – merthogy
jogi megkötések nélküli – mozgásteret hagyott a politikának. De közben magában
hordta az (előre lefektetett szabályok nélküli) ütközések lehetőségét is, a
politikai prioritások szétcsúszásakor.
Sokak szerint
ez zajlik most.
Végül pedig, a
negyedik tanulság, hogy minderre olyan kommunikációs (média és politikai)
térben került/kerül most sor, amelyet jobbára teljesen áthat a különböző
szereplők egymással szembeni növekvő előítélete, és amit éppen ezért a
bizalmatlanság, illetve a negatív forgatókönyvek kölcsönös feltételezése
jellemez. Ami önmagában is megnehezíti újabb közös nevezők rögzítését.
Mindehhez
érdemes lehet hozzátenni még azt is, hogy a jelen szakaszban mit nem jelent a
múlt heti fejlemény. Ugyanúgy nem jelentett lengyel kilépési
szándéknyilatkozatot, miként annak deklarációjáról sem volt szó, hogy Lengyelországnak
mostantól nem kell végrehajtania az EU-jogszabályokat.
A bírósági
értelmezés nem erre, hanem
arra
vonatkozott, hogy a lengyel alkotmánybírók mit tartanak a – tehát továbbra is
végrehajtandó - EU-szerződés és az EU jogszabályi keretek közé tartozónak, és
mit nem.
A lengyel
igazságügyi rendszer reformját, miként általában az alkotmányozással és
hatalomszervezéssel összefüggő kérdéseket, láthatóan nem tartják annak. Itt
tehát – megítélésük szerint – az EU-szintű értelmezéseknek sem lehet relevanciája.
Az uniós jog
elsődlegességének sajátosságai
Az EU-jog
elsődlegességének kérdése valahol végig kísérte az Európai Unió – hajdani közös
piac, majd Európai Közösségek – teljes történetét. Aminek alapvető oka, hogy
éppen erről a kérdésről a közösségi jogban nincs teljes körűen kifejtett és
mindenki által egységes elfogadott és alkalmazott közös rendelkezés.
Az, hogy közös
szerződésnek csak akkor van értelme, ha az abban foglaltakat mindenütt
egységesen értelmezik és végrehajtják, önmagában evidencia. Ha minden közös
szabályt utóbb nemzeti értelmezések felülírhatnának, akkor hamar értelmét
veszítené az egész közös szabályozás is.
Érdekes módon
azonban az Európai Unióban – a hajdani közös piacon, EK-ban... – a közösségi
uniós jog effajta elsőbbsége alapítás óta
esetjogi
bírósági döntéseken, nem pedig valamennyi tagországban deklarált jogi általános
kötelezettségvállaláson alapul.
Más kérdés,
hogy e tekintetben a nemzeti bírósági döntések eddig többnyire következetesen
mindig visszanyúltak az uniós joghoz. Kivételt korábban – kevésbé látványos
ügyekben – egy dániai és egy csehországi eset jelentett, majd ezt tetőzte be a
tavaly májusi, Európai Központi Bank kapcsán hozott karlsruhei ítélet, ami
éppen ezért is keltett akkora feltűnést. (Néhány hónappal később az utóbbi
német ügy okafogyottá vált és a bíróság is ejtette azt.)
Blutman László
és Choronowksi Nóra már egy 2007-es közös tanulmányukban – az EU-tagsággal
létrejövő „alkotmányjogi paradoxon”-ként – utaltak arra a helyzetre, hogy „a
tagállami alkotmány felhatalmazást ad a csatlakozásra egy olyan nemzetközi
rendszerhez, amelynek normái feltétlen érvényesülést kívánnak a tagállam belső
jogával, így a felhatalmazást adó alkotmányának szabályaival szemben is. Ezt a
feltétlen érvényesülést a közösségi jog elsőbbségének fogalmával szokták
jelölni. Ez az elsőbbségi igény konfliktusban áll azzal, a tagállami
alkotmányos rendszerekben általában érvényesülő axiómával, hogy a belső
jogrendszer csúcsán maga az alkotmány áll, amelyből a belső jogrendszer összes
normájának érvényessége eredeztethető. A csatlakozással a belső jogrendszerbe
beengedett közösségi jog ezt az axiómát kérdőjelezi meg.”
Igazából,
alaphelyzetben
nem lenne történhetne meg, hogy diszharmónia keletkezzen a nemzeti és az uniós
jog között.
Az
EU-szabályozás ugyanis nem önmagában áll, hanem valamilyen formában mindenkor
valamennyi tagállam jogrendjébe is átültetik. Ha közösségi szinten úgynevezett
rendeletként fogadták el, akkor valamennyi országban azonos szöveggel, a
nemzeti nyelvre lefordítva, egyforma tartalommal válik nemzeti joggá. Ha
irányelvként fogadják el közösségi szinten, akkor a tartalmi célok
megőrzésével, a helyi specifikumok figyelembevételével azt adaptálni kell.
Normál
körülmények között mindkét esetben – elviekben – kizárt, hogy a végeredmény
összeütközésbe kerüljön a nemzeti alkotmánnyal, vagy ha és ahol mégis, ott az
érintett tagállam általában módot és időt kér az alkotmány előzetes
módosítására.
Voltak már
kísérletek
A kép
teljességéhez tartozik, hogy ennek ellenére voltak kísérletek az EU-jog
elsőbbségi státuszának szerződésben történő rögzítésére. Az Alkotmányos
Szerződés (elfogadva, aláírva 2004-ben) alapszerződésbe emelve deklarálta volna
az EU-jog elsődlegességét a nemzeti jog felett, ez azonban a szerződés
ratifikációjának sikertelenségével (a 2005-ös francia és holland népszavazások
kudarcai nyomán) maga is semmibe veszett.
Utóbb a
2007-ben elfogadott Lisszaboni Szerződés sok mindent átmentett a megbukott
Alkotmányos Szerződésből, de éppen ezt például nem. E helyett egy rövid
Nyilatkozatot fogadtak el (a 17. Számú Nyilatkozat) arról, hogy „… az Európai
Unió Bírósága állandó ítélkezési gyakorlatának megfelelően a Szerződések és a
Szerződések alapján az Unió által elfogadott jogi aktusok az említett
ítélkezési gyakorlat által megállapított feltételek szerint a tagállamok
jogával szemben elsőbbséget élveznek.
A Konferencia
továbbá úgy határozott, hogy a Tanács Jogi Szolgálatának az európai uniós jog
elsőbbségéről szóló, a 11197/07 (JUR 260) dokumentumban foglalt véleményét
csatolja e záróokmányhoz”
Ez utóbbi a
maga részéről látszólag még egyértelműbben fogalmazott, midőn leszögezte, hogy
„… (az Európai)
Bíróság ítélkezési gyakorlatából következik, hogy a közösségi jog elsőbbsége a
közösségi jog egyik alapelve.
A Bíróság
szerint ez az elv az Európai Közösség sajátos természetéből fakad. E
megszilárdult ítélkezési gyakorlat első ítélete (a 6/64. sz. Costa kontra ENEL
ügyben hozott 1964. július 15-i ítélet) meghozatalának idején a Szerződésben
nem volt említés az elsőbbségre vonatkozóan. Ma ugyanez a helyzet. Az a tény,
hogy az elsőbbség elvét a jövőbeli szerződés sem fogja tartalmazni, semmiképpen
sem változtat az elv meglétén és a Bíróság meglévő ítélkezési gyakorlatán.”
Mindezzel
„csak” az volt a gond, hogy ez már nem az alapszerződés része, hanem egy azt
kiegészítő közös nyilatkozat, ami jogilag nem kötelező, és így híján van annak
az egységes kötelezettségnek, ami a joghatállyal bíró szerződés velejárója.
Erre mondta azt utóbb Blutman László, hogy
„a tagállamok
tudomásul vették a Bíróságnak az uniós jog elsőbbségére vonatkozó gyakorlatát,
de ezt nem kívánták kőbe vésni.
Az elsőbbség
elve a Bíróság gyakorlatán nyugodott, és ezt a tagállamok bíróságai általánosan
követik is, azonban alkotmányaik védelmére irányuló elvi fenntartásokkal…”
Ráadásul a
Lisszaboni Szerződés bizonyos fokig még elvi ellenpontokat is rögzített,
amelyek „elvileg korlátot jelenthetnek az uniós jog elsőbbségének
érvényesítésénél. Ezek az ellenpontok elsősorban a tagállamok alkotmányos
berendezkedését és a magasabb szintű tagállami alapjogvédelmet érintik… Így az
EU-Szerződés 4. cikk (2) bekezdése szerint az Unió többek között tiszteletben
tartja a tagállamok „nemzeti identitását, amely elválaszthatatlan része azok
alapvető politikai és alkotmányos berendezkedésének”, valamint az alapvető
állami funkciókat, köztük az állam területi integritásának biztosítását, a
közrend fenntartását és a nemzeti biztonság védelmét. Ebből egyértelműen
következik, hogy az Unió nem változtathatja meg, illetve nem sértheti
egyoldalúan az egyes tagállamok alkotmányos berendezkedését és alapvető állami
funkcióit” – emlékeztet elemzésében Blutman.
Varsó letér a
hallgatólagos értelmezésről
Végeredményben,
az EU-országok vezetői több, mint fél évszázadon át úgy viszonyultak tehát az
EU-jog elsőbbségének kérdéséhez, hogy azt csendben tudomásul vették, de
hangosan inkább nem beszéltek róla. Úgy vélték, hogy a közös
játékszabály-rendszert vernék szét – és ezzel együttműködésük átlátható és
kiszámítható alapját szüntetnék meg –, ha hagynák, hogy a nemzeti értelmezés
utólag írjon felül közösen elfogadott szándékokat, szabályokat. Úgyhogy szinte
mindenhol nemzeti bírósági értelmezésre hagyták, ha valamely esetben a
közösségi és a nemzeti jog összeütközésbe kerülni látszott, és soha nem
csináltak politikai kérdést abból, hogy ilyenkor a nemzeti bíróságok az
EU-joghoz igazodtak.
De közben
láthatóan tartottak tőle, hogy aránytalanul nagy energiát igénylő meggyőző,
tájékoztató munkát kellene (kellett volna) elvégezniük, ha nyíltan beismerik,
hogy mindez azért történik így, mert a nemzeti szuverenitás – EU-tagságból
következő – megosztásával bizonyos játékszabályok meghatározása immár közös
kritériumok mentén alakul. És hogy
ebben a
képletben, egyes előre megbeszélt témákban (nem mindenben), a közös
játékszabály (annak közös elfogadása után) felülírhatja az egyedit.
Az addigi
nemzetit. És hogy ezt mi indokolhatja.
Azzal, hogy
Mateusz Morawiecki lengyel miniszterelnök idén márciusban annak tisztázást
kérte a lengyel alkotmánybíróságtól, vajon kimondható-e az, hogy egyes
területeken a nemzeti alkotmányból levezetett nemzeti jog elsőbbséget kell,
hogy élvezzen az európai uniós joghoz képest, sokak szemében eretnek lépésre
szánta el magát. Addig a tagállami politika tudomásul vette az uniós
elsődlegességet, de nem beszélt róla, emellett néhány (nagyon kivételes)
esetben még ellent is mondott neki. De ezek egyszeri, esetek voltak. Most
viszont egy tagállami alkotmánybíróság már előzetesen, ügyek bizonyos körére
lehetőséget kapott, hogy általában a nemzeti jog elsődlegességét demonstratívan
deklarálja. Ami megközelítésében az említett vélemények szerint felér egy nyílt
hadüzenettel.
Valójában a
lengyel kormány mindenekelőtt az Európai Bíróság Lengyelországot ismételten
elmarasztaló ítéletei ellen kívánta felvértezni hazája jogi rendszerét.
Csakhogy eközben egyúttal a fenti többé évtizedes jogi rendezetlenséget is
exponálta.
A „szürke
zónák” bosszúja
Mint tudjuk, a
végső dilemma az, hogy az EU mindaz (de csak az), amivel az uniót alkotó
tagállamok szerződésben rögzítetten megbízzák, és amire intézményeit és
tisztviselőit felhatalmazzák.
A múlt heti
varsói alkotmánybírósági állásfoglalás pedig ezennel beazonosított néhány
területet, amelyek megítélésük szerint nem tartoznak ezek közé.
Ez, ha úgy
tetszik szerződés-értelmezési kérdés, ha úgy tetszik, a közösségi és a nemzeti
hatáskörök elválasztásának egyfajta nemzeti/tagállami olvasata. (Hogy nemcsak a
lengyeleké, arra látható példa volt, ahogy a magyar kormány 48 órán belül maga is
külön határozatban állt ki a vonatkozó lengyel alkotmánybírósági állásfoglalás
mellett.)
A válaszul
született első reakciók némelyike mindezt az uniós jogszabályok általános
megkérdőjelezéseként értelmezte, ami – ha így volna – az unió létének és működésének
a szerződés-alapúságát lehetetlenítené el.
Mások annyival
árnyalták véleményüket a döntésről, hogy bár az csak részterületekre
vonatkozik, ez azonban
már önmagában
is rést üt a közös szabályalapúság rendszerén.
Ami – ha teret
nyer és állandósul – fokozatosan minden mást is elbizonytalanító
kiszámíthatatlanságot hozhat a rendszerbe. És mint ilyen, éppen úgy kártékony.
Itt kap
szerepet a bevezetőben említett harmadik és negyedik „figyelmet érdemlő” pont.
Az előbbi az uniót alkotó tagországok együttműködési rendszerében a nemzetek
(kormányok) közötti, illetve a tagállamok (kormányok) feletti (közösségi)
jelleg kezdettől fogva szándékolt és tudatos ötvözésének az adottsága.
Szándékolt és
tudatos annyiból, hogy ha az EU életében mindent nemzetek feletti eszközökkel,
szabályokkal és intézményekkel intéznének, akkor az egyet jelentene a
nemzetállamok felolvadásával egy legalábbis föderális (esetleg konföderális)
közös államforma keretein belül. Ha viszont csak kormányok közötti egyeztetésen
alapulna minden, akkor az – huszonhétféle tagállami érdek és vélemény ütközése
mellett – szakértők szerint rövid időn belül ellehetetlenítené a belső piaci
működését. A lényeg tehát mindenkor a helyes arányok megtalálásában van a
közösségi ügyek kezelésének a kétféle módja között.
Ami mindebből
már ránézésre is problémák forrása lehet, hogy
mivel a
rendszer – ha úgy tetszik rendszerelméleti vonatkozásban – nem homogén, ezért a
kétféle mechanizmus találkozásánál szabályozási szempontból kialakulnak
bizonyos szürke zónák.
Például amikor
közösen (vagy közel egyformán) tesznek valamit, de mindez nem valamennyiük fölé
ácsolt jogilag kötelező és végrehajtásában részletezett közös szabályból fakad,
hanem politikai alapon bevállalt, és csak elvi szándékok szintjén rögzített
önkéntes (amúgy egyéni, tagállami) igazodáson.
Az utóbbi
fenntartása önmagában is gyakran vet fel napi egyeztetési nehézségeket. Hát még
ha időközben kialakul a negyedik pontként említett kölcsönös bizalmatlanság és
előítélet is a tagok, valamint a tagok és az ügyeiket menedzselő intézmények
között!
A kölcsönös
bizalmatlanság közegének tipikus példája, amikor a nemzeti prioritást követő
megközelítés „lopakodó közösségi hatáskörbővítést” vélelmez abban, ha mondjuk
valamely tagállami igazságügyi szabályt vagy intézményrendszert megkérdőjelez a
közösségi értelmezés.
Cserébe a
közösségi érdekek védelmezője pedig az egységes piacon a közösségi pénzek
azonos jogértelmezés szerinti felhasználását látja kockáztatva például azzal,
ha a helyi nemzetállami igazságügyi rendszer működtetése eltér egy megszokott
trendtől.
Az előbbi
szerint a szuverén nemzeti alkotmány helyi értelmezése és végrehajtása az, ha
és ahogyan például a honi bíróságok működését szabályozzák (lengyel példa). Az
utóbbi szerint a túl hangsúlyos nemzetállami értelmezés a közösségi működési
környezet (például a belső egységes piac) „lopakodó rombolását” eredményezheti.
A kétféle
megközelítés és olvasat forrása azonos:
a konkrét
helyzet teljes körű (az elsődleges mellett a másodlagos jogban is testet öltő)
közösségi szintű szabályozásának a hiánya.
Ami persze nem
véletlen, vagy feledékenység. Maguk a tagországok nem akarták, hogy ezek
vonatkozásában részletszabályokkal megkössék a kezüket.
Mint mondtuk,
ezek azok a „szürke zónák” amelyeknél az uniót alkotó tagországok bizonyos elvi
premisszákat közösen még lefektettek, de ezek végrehajtását már megtartották
tagállami értelmezés alatt (például a média-szabályozásnál). Vélelmezve (és
remélve) az „úgyis” azonos (vagy közelin hasonló) politikai prioritásokból
történő kiindulást.
Az utóbbi
öt-tíz évben azonban mind érzékelhetőbb módon éppen a politikai megközelítésben
történt és zajlik most is egy nem csekély értelmezésbeli különbség és eltolódás
egyes tagországok, illetve tagországok és uniós intézmények között.
A szertefoszló
politikai nézetazonosság egyre problematikusabbá teszi a jogilag nem teljes
mértékben kodifikált területek politikai egyetértésen alapuló megítélését.
És helyére a
mind kiélezettebbé váló politikai ütközés és szembenállás lép.
Mi sülhet ki ebből?
A múlt heti
varsói alkotmánybírósági állásfoglalás utóélete ebben a közegben és e jellemzők
közepette fog majd alakulni. Amelynek várható lépései egy bizonyos pontig
kiszámíthatóak: az Európai Bizottság, úgyis, mint a szerződés „őre”, vitatni
fogja (már jelezte, hogy vitatja, csak még nem a hivatalos formában tette) a
varsói értelmezést a közösségi joganyag kompetenciáját illetően. Varsó nyilván
vitatni fogja a bizottsági elutasítást. A Bizottság válaszul formális eljárást
indít majd (kötelezettségszegési eljárás), aminek a végpontján az európai
bírósági „feljelentés” (egy ottani eljárás kezdeményezése) következik.
A luxembourgi
EU-bírák előtt ebben a helyzetben nem kisebb feladat áll majd, mint az imént
emlegetett „szürke zóna” utólagos közösségi szintű jogértelmezése.
Mindennek
várható kimenetele ma legalábbis kétesélyes. Azzal a megszorítással, hogy éppen
a lengyel-ügyekben eddig született luxembourgi ítéletek azt sejtetik, hogy
megítélésük valószínűleg a bizottsági megközelítés felé hajlik majd. Ami persze
újabb ütközést, még mélyebb konfliktust vetíthet előre Varsó és az uniós
intézménye között.
Mindez azonban
önmagában továbbra sem Lengyelország végső kilépését prognosztizálja, főként,
hogy a lengyel lakosság 80 százaléka erőteljesen tagság-párti. Annál inkább
valószínűsíthető, hogy a Varsó-Brüsszel (vagy éppen a Varsó-Luxembourg)
jogfelfogásbéli különbséget
mindinkább
kiegészítheti egy elmérgesedő politikai vita egyes – a lengyel, illetve az
EU-intézményi állásponttal azonosuló – tagállami véleménycsoportok között is.
És ez az a
pont, aminek lehetséges kimenetelét ma végkép lehetetlen és fölösleges is
megbecsülni. Mint mondtuk, a dolog éppen úgy hozhat végső tisztázást – egy
korábban jogilag nem teljes körűen szabályozott terület közmegegyezés szerinti
újra értelmezését -, mint több oldalú szembenállások elmérgesedését és
állandósulását. El, akár az ellehetetlenülésig is.
Pillanatnyilag
alighanem be kell érni annyival, hogy már pusztán az odáig való eljutás is nagy
valószínűséggel temérdek vitát és feszültséget eredményezhet még. Amúgy pedig
jelenleg csak az ténykérdés, hogy a csütörtöki varsói döntéssel a
Pandóra-szelencét
megnyitották.
Továbbá az,
hogy az unión belüli politikai megosztottság immár végletes módon exponálja
ennek következményeit. Minden, ami utána jön, már feltételezés.
Nincsenek megjegyzések:
Megjegyzés küldése