Korszerű alkotmányozás, korszerű Alkotmány

"Hatályos Alkotmányunk az alkotmányozás rendjét tekintve szovjet típusú, ami azt jelenti, hogy a törvényhozó hatalom és az alkotmányozó hatalom egybeesik. Napjainkban korszerűtlennek számít ez a konstrukció, mivel a törvényhozó hatalom önmaga határozhatja meg az őt is jogosító és kötelező jogi alapértékeket. Az lenne a szerencsés, ha a jelenlegi politikai hatalom törekedne arra, hogy előmozdítsa a korszerűbb alkotmányozás intézményesítését."

Dr. Ádám Antal alkotmányjogász professor emeritus, nyugalmazott alkotmánybíróval, az MTA doktorával aktuális alkotmányjogi kérdésekről beszélgettünk, s néhány – a köznyelvben gyakran felbukkanó – alkotmányjogi fogalmat és problémát törekedtünk tisztázni.

Mit jelent az alkotmányozó hatalom?

A klasszikus polgári átalakulás a törvényhozó hatalmat emelte piedesztálra, de amikor az alaptörvénynek nem csak az államszervezet felépítését, működését kellett meghatároznia, hanem az állampolgároknak alapvető jogokat is biztosított, akkor szervezetileg és működésileg is elkülönült a parlamenttől az alkotmányozó hatalom, az ún. pouvoir constituant. Ennek azóta már különböző változatai alakultak ki. Az alkotmányozó hatalom alapvető feladata az alkotmány kidolgozása, az alkotmányos értékek meghatározása. A legtetszetősebb megoldás az, amikor az alkotmányozó hatalomnak nem csak politikusok, hanem az érdekképviseleti szervezeteknek, a nemzeti és etnikai kisebbségeknek, a jelentősebb civil szervezeteknek, az egyházaknak, a tudományos intézményeknek a képviselői is részesei, ezáltal mintegy 1000–2000 tagot számláló testület hivatott vita révén kialakítani az alaptörvény koncepcióját. Az alkotmányozás mellőzhetetlen követelménye, hogy végül a népszuverenitás alanya, azaz a választópolgárok közössége döntsön az alaptörvény elfogadásáról. Fotó: Fóris Gábor

A parlament alkotmányozása esetén a matematikai többség hordoz-e önmagában olyan értéktartalmat, amely bármely alkotmánymódosítást egyben jogszerűvé is tesz? Érintheti-e ez az alkotmány legitimitását?

A legitimitás vizsgálatakor meg kell különböztetnünk a formai és a tartalmi szempontokat. Jelenleg 2/3-os parlamenti szavazattöbbséggel lehet módosítani az Alkotmányt, ez a formai mérce. Hatályos Alkotmányunk az alkotmányozás rendjét tekintve szovjet típusú, ami azt jelenti, hogy a törvényhozó hatalom és az alkotmányozó hatalom egybeesik. Napjainkban korszerűtlennek számít ez a konstrukció, mivel a törvényhozó hatalom önmaga határozhatja meg az őt is jogosító és kötelező jogi alapértékeket. Az lenne a szerencsés, ha a jelenlegi politikai hatalom törekedne arra, hogy előmozdítsa a korszerűbb alkotmányozás intézményesítését.

Gyakran hallani mostanában a nemzetgyűlés kifejezést. Mit jelent ez pontosan alkotmányjogi értelemben?

A nemzetgyűlés szó a legfelsőbb képviseleti testület egyik elnevezése. Ez nálunk az országgyűlés. Magyarországon a nemzetgyűlés kifejezést inkább rendkívüli alkalmakkor létrehozott legfelsőbb népképviseleti szervre alkalmazták. Magam részéről nem ajánlanám az országgyűlés nevének nemzetgyűlésre változtatását, mert a történelmi hagyományoknak a jelenlegi elnevezés jobban megfelel, ide értve azt a sajnálatos tényt is, hogy történelmünk hátrányos alakulása folytán a magyar nemzet tagjainak bizonyos hányada az ország határain kívül él. A magyar Parlament nemzetgyűléssé nyilvánítása félreértésre adhatna okot.
Az alkotmányozó nemzetgyűlés általában nem esik egybe a megválasztott parlamenttel, annál szélesebb társadalmi bázisra épül. Az alkotmányozásnak ennél is több változata alakult ki. Az egyik megoldás szerint a parlament az alkotmány kidolgozója, és egy nagyobb plénum dönt az elfogadásáról. A másik megoldás ennek az inverze. Korszakunkban rendszerint népszavazás erősíti meg a kidolgozott alkotmányt. Olyan megoldás is létezik, hogy a parlament társadalmi tényezők bevonásával kidolgozza és elfogadja az alaptörvényt, de az csak akkor léphet hatályba, ha a következő ciklus parlamentje is megerősíti azt.

A magyar alkotmánybíróság rendelkezik-e olyan hatáskörrel, amelynek alapján valamely alkotmánymódosítást alkotmányellenessé nyilváníthatna? Van-e a magyar alkotmánynak – a német mintához hasonlóan – megváltoztatha­tatlan része?

A magyar alkotmánybíróságnak nincs ilyen hatásköre, az alkotmánymódosítás tartalmának alkotmányosságát a testület nem bírálhatja el. Alkotmányunk nem tartalmaz megváltoztatha­tatlan, ún. örök értékű előírásokat. Minősítheti azonban az Alkotmánybíróság az alkotmánymódosítás alkalmazott eljárási rendjét, és kötelező erővel véleményezheti az alkotmánymódosítást a hazánkra is vonatkozó magasabb szintű nemzetközi és szupranacionális normák szempontjából. Fotó: Fóris Gábor

Jelenlegi alaptörvényünket sokszor éri az a vád, hogy korszerűtlen. Milyen kiegészítésekkel lehetne gazdagítani a magyar Alkotmányt?

A korszerűség a tartalmi elemeken mérhető. Figyelembe véve több fejlett ország alkotmányozását, valamint bizonyos nemzetközi és EU okmányokat, a következőkre utalok.

Először is kiemelném, hogy az alkotmányozóknak a közhatalmi rendszer alapvető rendeltetésének meghatározásakor figyelembe kellene venniük, hogy a napjainkban élő és a jövendő emberi nemzedékeket számos megnyilvánulás hatása – így többek között a műszaki fejlődés és a korlátlan gazdasági versengés – miatt súlyos veszélyek fenyegetik. Ezért a kiegyensúlyozott, fenntartható fejlődés biztosításának mint államcélnak a megfogalmazását a magyar Alkotmány sem nélkülözheti.

A jelenleg fennálló kiáltó társadalmi különbségek miatt mellőzhetetlen, hogy a szolidaritás és a társadalmi igazságosság alapelvét meghatározza az alaptörvény (ahogy teszi ezt például a lengyel alkotmány is). Azért is fontos ezeket az alkotmányban rögzíteni, mert véleményem szerint nem bízható a törvényhozó és a végrehajtó hatalom jóindulatára, hogy a koncentrált nemzetközi tőke ne élhessen vissza helyzetével.

Alaptörvényi erővel a bona fides (a tisztesség és jóhiszeműség), valamint az aequitas (a méltányosság) elveit is ki kellene nyilvánítani, hiszen sokszor előfordul, hogy közhatalmi szervek olyan döntéseket hoznak, amelyek bár törvénybe nem ütköznek, de erkölcsileg kifogásolhatók. Alkotmányi meghatározás révén valamennyi közhatalmi szerv működésére kötelező erővel hathatna ez a kettős erkölcsi követelmény.

Az egyház és az állam szeparációja szerencsére már megtörtént hatályos Alkotmányunkban is, az állam világnézeti semlegessége azonban nem került rögzítésre. A mai közjogi élet elindult egy misztifikáló irányba, ami egyrészt korszerűtlen, másrészt sértő. Ne feledjük el ugyanis, hogy Magyarországon több mint 160 bejegyzett egyház van. Egyetlen vallással illetve egyházzal való állami azonosulás nemcsak a vallásszabadsággal állna szemben, hanem az egyházak egyenjogúságának elvével is. Az Alkotmánybíróság egyébként már kinyilvánította az állam világnézeti semlegességének szükségszerűségét, de meg kellene ezt erősíteni az Alkotmányban is.

Több fontos emberi illetve állampolgári alapjogot biztosít alaptörvényünk, azonban ismerünk mintegy 10–12 olyan alapjogot, amelyet az újabb nemzetközi egyezmények vagy szupranacionális okmányok határoznak meg. Ilyen például az idősek, a gyermekek, a testi-szellemi korlátozottak, a fogyasztóvédelem címzettjei vagy az etnikumok sajátos jogai. Az utóbbi vonatkozásában Alkotmányunkban is szerepel a hazai nemzeti kisebbségek parlamenti képviseletének ígérete, azonban ennek gyakorlása nem szabályozott. Ezért e jogosultság nem is érvényesül. Ehhez képest azonban a magyar állam több vonatkozásban is bírálja a szomszédos országok nemzeti kisebbségi politikáját, miközben magunknak is van elmaradásunk ezen a téren.

Alkotmányunk hat alapkötelezettséget határoz meg, azonban ezek is kiegészítésre szorulnak. Alkotmányba kellene iktatni szerintem a jog rendeltetésszerű gyakorlásának, valamint a joggal való visszaélés tilalma tiszteletben tartásának; mások alapjogai tiszteletének; a közrend és a közbiztonság fenntartásában való közreműködésnek; a közegészség és a környezet védelmének; a katasztrófavé­delemben való közreműködésnek; a baleset áldozata segítésének (jelenleg ugyanis csak a baleset okozójának kell ezt tennie); valamint a szülők és a gyermekek kölcsönös támogatásának kötelességét.

Alkotmányunk mintegy tizenöt tilalmat határoz meg, a jogfejlődés azonban már újabbakat is kidolgozott, amelyek alkotmányi jelentőségűek. Ilyen például a genetikai sajátosságok, illetve a szexuális orientáció alapján való hátrányos megkülönböztetés tilalma; az emberi lények klónozásos megkettőzésének vagy a fajnemesítésnek a tilalma. Nem szabad elfelejtenünk, hogy a kiegyensúlyozott társadalmi életvitelhez nélkülözhetetlenek a tilalmak is. A Tízparancsolatból is csak három a parancs, a többi tilalom.

A magyar Alkotmány nem rendelkezik a felelősségről, amely magatartásunk, tehát cselekedetünk és mulasztásunk következményeinek tudatos vállalását jelenti. Egyelőre csak a kormány politikai felelősségéről rendelkezik az alaptörvény.

A hatályos Alkotmány egyik nagy érdeme, hogy az Aranybullából átvette a ius resistendi-t, azaz az ellenállás jogát, amely a negyedik nemesi alapjog volt. A 2.§ (3) bekezdés szerint „Senkinek a tevékenysége nem irányulhat a hatalom erőszakos megszerzésére vagy gyakorlására, illetve kizárólagos birtoklására. Az ilyen törekvésekkel szemben törvényes úton mindenki jogosult és egyben köteles fellépni.” Ez a rendelkezés kiemelkedő értéke a több mint ezer éves magyar államiságnak, amire méltán lehetünk büszkék.

A szexuális orientáció alapján való hátrányos megkülönböztetés tilalmának pótlása maga után vonná-e a családjogi törvény módosítását is, például a házasság és az örökbefogadás újraértelmezé­sét stb.?

Ez a tilalom valóban érintené a hagyományos családjogi koncepciót. Nagyon örülnék, ha így lenne. Az Alkotmánybíróság egyik korai konzervatív döntése szerint – amelynek elfogadásában alkotmánybíróként én is részt vettem – a házasság csak férfi és nő között köthető. Ez rendszerint igaz és helyes is, de a kivétel a progresszív jogfejlődés alapján megengedhető. Az EU állam- és kormányfői a 2000-ben elfogadott Alapjogi Chartában rendelkeztek a házasságról is. Ez az okmány a részletes szabályozást ugyan a tagállamokra bízza, de a házasságról szóló szövegezésben nem szerepel a férfi és a nő megjelölés. Ez év január elsején hatályba lépett a Lisszaboni Szerződés, amelynek 6. cikke kinyilvánítja, hogy a Szerződéssel azonos értékű az Alapjogi Charta. Ez az okmány a lényeges közhatalmi célokat és feladatokat, az alapjogokat, az alapkötelességeket, az alapvető tilalmakat és a felelősséget együtt kezeli és kiköti, hogy alapjogával senki sem élhet akként, hogy mások alapjogát sértse, vagy kiüresítse, illetve megsemmisítse.

A magyar alaptörvényből jelenleg hiányzó, említett alapkötelezet­tségeket és alaptilalmakat valóban szükséges az alkotmányban szabályozni? Nem lesz ezáltal túl terjengős az Alkotmány?

Több fejlett ország alkotmánya kétszer-háromszor terjedelmesebb a magyar alaptörvénynél. Néhány említett kötelesség és tilalom ugyan megtalálható bizonyos hazai jogágazatok normáiban. Ezek alaptörvényi megfogalmazása azonban azzal a következménnyel járna, hogy az ilyen jogágazati tilalmak vagy kötelességek a magyar jogrendszer egészének alapkövetelményeivé válnának és valamennyi közhatalmi, gazdasági, társadalmi szervezetre, és minden polgárra egyaránt irányadóak lennének.

Az alkotmánybírák megválasztásával kapcsolatosan mind szakmai, mind politikai és civil berkekben éles vita alakult ki. Nemzetközi összehasonlításban milyen megoldásokat ismerünk?

Több változat is kialakult, közülük csak néhányat említek. Az első verzió szerint a parlamenti pártok által paritásos alapon létrehozott jelölőbizottság tesz javaslatot a parlamentnek az alkotmánybírókra. A második változat szerint a köztársasági elnök jelöli, és a parlament választja őket. A harmadik változat ennek az inverze. Az olasz modell szerint a bírák 1/3-át a köztársasági elnök nevezi ki, 1/3-át a parlament választja, a bírák harmadik harmadát pedig a legfelsőbb igazságszolgál­tatási testületek delegálják. Egyébként a több forrásból táplálkozó modellt több állam is alkalmazza.

Az alkotmánybírák megválasztásával kapcsolatosan az Ön egy korábbi nyilatkozatában is olvasni lehetett, hogy a társadalmi szférát jobban be kellene vonni a jelölés folyamatába. Hogyan kell ezt elképzelni, milyen szintű bevonásra gondolt? Milyen kontrollt lehetne beépíteni ebbe a folyamatba a jogállami értékek, valamint a szakmai szempontok védelme érdekében?

Szerencsés lenne, ha szélesebb, parlamenten kívüli, akár 40–50 tagból álló testület rendelkezne a jelölés jogával. A jelölők, így például a Legfelsőbb Bíróság, a Legfőbb Ügyészség, az Országos Ügyvédi Kamara, a tudományos szakfórumok (MTA Jogtudományi Intézete, jogi karok), jogász civil szervezetek stb. képviselői elsősorban szakmai alkalmasság alapján a megválaszthatók kétszeresét, háromszorosát jelölnék. Az Országgyűlés már a szakmailag, erkölcsileg, emberileg legalkalmasabbak közül választhatná ki az alkotmánybírókat. A választásnak ebben a szakaszában már a politikai mérlegelések és alkuk sem gátolnák a szakmai alkalmasság érvényesülését.

Mennyire szükséges függetleníteni az alkotmánybírákat az aktuális politikai hatalomtól? Ez lehet egyfajta mércéje a jogállamiságnak?

Igen, mindenképpen. Alkotmányi érték most is a bírói függetlenség elve és követelménye, amely a polgári jogállamiság kiemelkedő klasszikus vívmánya. Az alkotmánybírák is bírák, tehát külső hatalmi tényező nem adhat kötelező utasítást döntéseik tartalmára vonatkozóan.

Magyarországon egyébként már 1869-ben törvény írta elő a közigazgatás és az igazságszolgáltatás elválasztását.

Napjainkban fel-fellángol újra a vita, hogy mi felel meg jobban a magyar alkotmányos berendezkedésnek: egy reprezentatív, vagy egy aktív, „őrködő” típusú államfő? Fontos-e a magyar államfő pártatlansága?

A jelenlegi magyar alkotmányos rendszer előnyös megoldása, hogy a kormányzati rendszer egyfejű. Ez azt jelenti, hogy – ellentétben például a kétfejű francia modellel – a végrehajtó hatalmi jogosítványok gyakorlása a kormányra hárul. A miniszterelnök mint a végrehajtó hatalom feje a parlamentnek politikailag felelős. Ez megnyilvánul a bizalmatlansági indítvány és a bizalmi szavazás szabályaiban is, amely alapján indokolás nélkül is leváltható a kormány.

Az államfő ezzel szemben politikai döntéseket nem hozhat, és politikailag nem is felelős a parlamentnek. A köztársasági elnök jogi felelősségre vonása pedig alkotmánybírósági hatáskör, amelynek keretében a tisztsége gyakorlása során az Alkotmányt vagy törvényt szándékosan megsértő államfőt az Alkotmánybíróság tisztségétől megfoszthatja, vagy a büntető törvénykönyvben meghatározott büntetést is kiszabhat vele szemben.
Hangsúlyozom, hogy a vázoltak ellenére az államfői funkció hazánkban is kiemelkedő államhatalmi ágazat. Az államfő ugyanis legmagasabb szinten reprezentálja a magyar államhatalmat. Eközben pártatlannak kell maradnia, hiszen csak így biztosítható, hogy kifejezi a nemzet egységét, és őrködik az államszervezet demokratikus működése felett. Politikai meggyőződése természetesen a köztársasági elnöknek is lehet, pártpolitikai vonzalmát azonban hatáskörének gyakorlásában nem fejezheti ki.

Aktuálisan elsősorban a deviza alapú jelzáloghitelezés befagyasztása kapcsán egy jogi kifejezés kapott szárnyra a köznyelvben: a jogszabály visszaható hatályának tilalma. Alkotmányosan hogyan értelmezhető a visszamenőleges hatály? Megteheti-e a jogalkotó, hogy visszamenőleges hatályú jogalkotással él? Mennyire sérti ez a jogállamiságot, a jogbiztonságot?

A jogi szabályozás retroaktivitásának, vagyis visszamenőleges hatályának tilalma azt jelenti, hogy bűncselekményt, büntetést vagy más hátrányt kihirdetését megelőző időszakra nem állapíthat meg a jogszabály. Ebből az is következik, hogy előnyös rendelkezés lehet visszaható hatályú.

Megjegyzem, hogy alkotmányos jogállamban nemcsak az értékek és az értéktelenek rivalizálhatnak, hanem az alkotmányi értékek – közöttük az államcélok, az alkotmányi alapelvek, az emberi és állampolgári alapjogok, az alkotmányi tilalmak és az alapkötelességek – egymással is versenghetnek. Az értékek kollíziója esetén pedig az Alkotmánybíróság jogosult dönteni. Ez a testület döntheti el, hogy valamely, az Alkotmányban védett érték milyen feltételek megléte esetén, milyen módon élvezhet előnyt másik jogi alapértékkel szemben. Az ilyen tartalmú döntések tehát meghatározhatják az alkotmányi értékek mellőzhetetlen korlátozásának kereteit is. Példaként említhetjük bizonyos alapjogok gyakorlásának korlátozását súlyos járványok esetén.
2010. július 27. dr. Czank Bernadett, Pécs