A NÉMET ALKOTMÁNYBÍRÁK IS KERESZTBE TETTEK AZ EURÓKÖTVÉNYNEK – DE SZÁMÍT-E EZ BÁRMIT IS?

Techet Péter
2020. május 6. szerda, 09:33
Noha eurókötvény nem lesz, az Európai Központi Bank (EKB) már most is egy kerülőút révén erősen finanszírozza a dél-európai államok adósságállományát, ugyanis – noha ezt a rávonatkozó szabályok egyértelműen tiltják – államkötvényeket vásárol fel. A német alkotmánybíróság most ezt nyilvánította részben alkotmányellenesnek. De kell-e egyáltalán érdekelnie a frankfurti székhelyű EKB-t, hogy megfelel-e a német alkotmánynak?
Mint az Azonnalin is írtunk róla: a mostani járványügyben ismételten felmerült az eurókötvény gondolata, azaz, hogy az egyes tagállami adósságok váljanak közösségivé, amennyiben is az euróövezet államai közösen bocsátanának ki kötvényeket. Ez gyakorlatilag annyit jelentene, hogy az észak- és közép-európai és balti eurótagállamok, amelyeknek eleve alacsony az államadósságuk, átvállalnák a dél-európaiak, főleg az olaszok adósságállományát. Nem véletlen, hogy Giuseppe Conte olasz miniszterelnök egészen a német közszolgálati tévéig reklámozta az ötletet – Berlin azonban udvariasan, Hága pedig durvább stílusban jelezte: adósságátvállalásról szó sem lehet.


Eurókötvény nem lesz, ez már biztos


A szigorú álláspont amúgy megfelel a jelenlegi jogi előírásoknak, ugyanis az Európai Unió működéséről szóló Szerződés 125. cikke egyértelműen fogalmaz:


„Az Unió nem felel a tagállamok központi kormányzatának, regionális vagy helyi közigazgatási szerveinek, közjogi testületeinek, egyéb közintézményeinek vagy közvállalkozásainak kötelezettségeiért, és nem vállalja át azokat.”

Azaz: nem lehetséges a tagállami adósságokat közösségivé tenni.


Persze egyrészről szerződést lehet módosítani, vagy attól megfelelően kreatív értelmezéssel eltérni, azaz ha meglenne a politikai akarat, lehetséges lenne az eurókötvény – de ez a jobbmódú északnyugati, illetve a (ha nem is jómódú, de) konzervatívan gazdálkodó keleti eurótagállamoknak nem érné meg. Igaz: éppen a mostani válság kapcsán még az adósságátvállalás egyik korábbi ellenzője is arra figyelmeztetett, hogy időlegesen kéne bevezetni az átvállalást, ugyanis egy adósságba fulladó olasz gazdaság az északiaknak se éri meg.


Jelenleg ez azonban lekerült ismét a napirendről, Berlin, Hága, Helsinki, Bécs vagy Riga erősebbnek bizonyult, mint Róma vagy Párizs. De ettől függetlenül


ma is zajlik egy közvetett adósságátvállalás:

az Európai Központi Bank, amelyet korábban az olasz Mario Draghi, jelenleg a francia Christine Lagarde vezet, 2015 óta a bajba jutott déli államokon egyrészről úgy segít, hogy alacsonyan tartja a jegybanki kamatot, így nem szállnak el teljesen a déli államok (főleg az ottani bankok) tartozásai, másrészről közvetve – azaz privátbankoktól – nagy arányban vásárol fel dél-európai állami kötvényeket.


Miközben az EKB feladata az árstabilitás biztosítása lenne, ezen két intézkedésével gyakorlatilag gazdaságpolitikát csinál – mégpedig a kritikusok szerint a dél-európai államok előnyére (amelyeknek nem száll el teljesen az adósságuk), valamint az észak-európai átlagpolgár kárára (akinek a megspórolt pénze az alacsony kamatok miatt gyakorlatilag évről-évre inkább veszít az értékéből).


Ha nem lesz eurókötvény, majd vesz az Európai Központi Bank tagállami kötvényt


Az EKB a járvány kitörésekor már bejelentette: az év végéig 750 milliárd euró értékben fog államkötvényt venni. A kritikákra, miszerint ezzel gyakorlatilag a dél-európaiak hóna alá nyúl, a frankfurti jegybank azt állítja: a kötvényvásárlásból minden ország mérete szerint profitál, azaz a legtöbb felvásárolt kötvény német lesz. Erre persze az az ellenérv, hogy


Németország köszöni, de nem kér ilyen segítséget, erre tényleg a dél-európaiak szorulnak rá – azaz az EKB ténylegesen nekik kedvezne.

Az Európai Központi Bankot különösen a német jobboldali és liberális politikusok és közgazdászok részéről számos kritika éri, mondván – és ez jogilag hasonlóan az adósságátvállalás tilalmához: ismételten igaz – a kötvényvásárlási politikájával az EKB túllépi (kevésbé szebben mondva: megsérti) a hatáskörét. 2013-ban gyakorlatilag ez ellen alakította meg Bernd Lucke hamburgi közgazdászprofesszor az AfD-t, amely egy tisztán euró- és EKB-kritikus programmal indult először.


De főleg a kereszténydemokraták (CDU) és a jobboldali liberálisok (FDP) részéről volt mindig kritika hallható, ezért beszélt kedden Frank Schäffler, az FDP politikusa, a német jegybank felügyelőbizottságának tagja „szép napról”. Mi történt ugyanis?


A német alkotmánybírák ráléptek a fékre, bár nem állítottak le mindent


A német szövetségi alkotmánybíróság (Bundesverfassungsgericht) előtt megtámadták már 2015-ben az EKB kötvényvásárlási programját. A keresetet többek között Patrick Adenauer, Konrad Adenauer kancellár építési vállalkozó unokája nyújtotta be, aki szerint az EKB a vállalkozások és a megtakarítások kárára pumpál pénzt a déli államokba.


2017-ben az alkotmánybírák végül gyakorlatilag továbbpasszolták a kérdést – mármint hogy az EKB túllépi-e a szerződésekben engedélyezett hatásköreit – az Európai Unió Bírósága számára, amely 2018 végén – ismerve a bíróság integrációpárti gyakorlatát: nem túl meglepő módon – kimondta: az EKB kötvényvásárlási gyakorlata (mind elviekben, mind ahogy az jelenleg zajlik) megfelel a jegybankra vonatkozó EU-s szabályoknak.


A panaszosok azonban nem hagyták annyiban. Egy újabb EU-s kötvényvásárlási program miatt (ami szintén nem a most bejelentett 750 milliárdos program) ismét indítottak egy alkotmányjogi panaszt, amellyel kapcsolatban a német alkotmánybíróság megint kért egy előzetes döntéshozatalt az Európai Bíróságtól, az megint zöld utat adott a kötvényvásárlásnak 2018 decemberében, majd német alkotmánybíróság második szenátusa kedden meghozta a döntését: a karslruhei bírák részben helyt adtak a panaszosok keresetének – kimondva:


„a szövetségi kormány és a Bundestag (…) köteles a kötvényvásárlási program jelenlegi megoldása ellen fellépni”.

Ha egyértelműen nem is mondta ki jelenleg ezzel, hogy le kéne állítani a kötvényvásárlást (azaz nem a kötvényvásárlással, hanem annak jelenlegi megoldásával van csak gondja), arra figyelmeztetett, hogy se jogilag, se szakmailag nem eléggé megérvelt – azaz elvileg akár elfogadható is lenne, de ahhoz az EKB-nek több információt kellene éppen a demokratikusan választott parlamentek tudtára hozni. (A döntés egész szövege itt olvasható el.) A jelenlegi döntés amúgy nem az idénre bejelentett kötvényvásárlási programot érinti, de mivel ez hasonló a megbírálthoz, értelemszerűen érintheti, ha majd ezt is valakik megtámadnák a német alkotmánybíróság előtt.


A karlsruhei testület tehát nem a kötvényvásárlást magát, hanem annak arányosságát kifogásolja. Az arányosság egy fontos alapelv, az Európai Unióról szóló Szerződes 5. cikk 4 bekezdése szerint „[a]z arányosság elvének megfelelően az Unió intézkedése sem tartalmilag, sem formailag nem terjedhet túl azon, ami a Szerződések célkitűzéseinek eléréséhez szükséges“.


Azaz annak kérdése merülhet fel, hogy az Európai Központi Bank – hangsúlyozottan: jelenlegi – kötvényvásárlási programja valóban arányban áll-e valamilyen konkrét szerződési célkitűzéssel, mert amúgy az Unió (vagy annak valamely szerve) nem adhat magának olyan hatáskört vagy célt, amit a tagállamok akarata nem fogalmazott meg (ezt hívják úgy, hogy az Unió nem rendelkezik hatáskörrel saját hatásköreinek meghatározása felett). A karlsruhei bírák pedig úgy vélik: ahogy jelenleg a kötvényfelvásárlás zajlik, az – a hiányzó információk miatt, mert végül is ez áll a döntés kritikájának homlokterében – nem feleltethető meg valamilyen szerződési céllal.


A kötvényvásárlás ellenfelei persze nem egészen jogosan ujjonganak, elvégre a német alkotmánybírák nem azt mondták, hogy eleve a kötvényvásárlás ne lehetne a szerződési célokkal arányos intézkedés.

Az EKB és a kötvényvásárlás olyan ismert kritikusa, mint Joachim Starbatty, egykori tübingeni közgazdászprofesszor és az AfD (mára kilépett) alapítója is elismerte: a döntés nem megtiltja, hanem „korlátok közé“ szorítja az EKB kötvényvásárlási programját, ami elsősorban az Európai Unió Bírósága felé erős kritika, mert az – ellentétben a német alkotmánybírákkal – 2018 decemberében már elvileg teljes mértékben szabad kezet hagyott volna az EKB-nak e téren. Ez utóbbit – azaz a teljesen szabad kezet – veti el a német taláros testület.


Az alkotmánybíróság ezzel azt is kimondta tehát, hogy a német szövetségi kormány megsértette a Bundestag jogát, amikor nem tájékoztatta a néphatalmat elsősorban kifejező népképviseleti szervet a kötvényvásárlás részleteiről – ez persze burkoltan valójában az EKB-nek címzett kritika, ugyanis ők nem érvelték meg eszerint kellően a kötvényvásárlás szükségességét, azaz nem lenne arányos a lépésük. Az alkotmánybíróság tehát nem önmagában a kötvényvásárlás lehetőségét utasította el – bár a döntésben ennek későbbi lehetősége benne rejlik, ugyanis rámutatott, hogy


az EKB ultra vires (azaz a hatáskörét túllépve) jár jelenleg el

–, hanem most először csak ezen EKB-program arányosságát vitatta. Azaz az EKB kötvényvásárlása, ahogy jelenleg zajlik, nem megindokolt – miközben az alkotmánybírák leszögezték: önmagában a kötvényvásárlás nem tekinthető direkt költségvetés-finanszírozásnak (ami tilos lenne).


Igaz: éppen ez a kötvényvásárlás lényege, hogy az EKB közvetve – azaz jogilag már tényleg tisztán – tudja végeredményben mégiscsak megfinanszírozni az eurótagállamok költségvetéseit, amire elsősorban a dél-európai euróállamok szorulnak csak rá.


Izmozás az Európai Unió Bíróságával, amely engedékenyebb


Az ügyben kirajzolódik – nem először az európai jog történetében – egyfajta


konfliktus az Európai Unió Bírósága (EUB) és a német szövetségi alkotmánybíróság között,

ugyanis az utóbbi – noha csak egy tagállami bíróság – bizonyos tekintetben továbbra is vindikálná magának a jogot, hogy az európai jog bizonyos rendelkezéseit – mégpedig akár az elvileg ennek alá- és nem fölérendelt német alaptörvény alapján – felülvizsgálja.


A konkrét kérdést ugyanis az EUB 2018 végén már eldöntötte: nem ütközik az EU-szerződésekbe az EKB politikája. Igaz, az EUB a maga vonatkozásában is szereti ezen szerződéseket úgy értelmezni, hogy saját hatáskörei is egyre szélesebbek legyenek, azaz az EUB az európai jogi integrációt gyorsítani és mélyíteni szereti,


a német alkotmánybíróság meg a nemzetállamiságra – mint a demokrácia tényleges szintjére – hivatkozással fogná vissza az EU-szerződések túl megengedő, kiterjesztő értelmezését.

EU-szkeptikus német alkotmánybírák?


A karlsruhei testület ilyen – sokak szerint EU-szkeptikus – iránya az ún. Maastricht-ítélettel kezdődött (amely egy 1974-es döntésig nyúlik amúgy vissza, de azt a 1980-as években egy időre európabarát irányba korrigálta a testület), amelyben az EU-s maastrichti szerződés alkotmányosságát vizsgálva kimondták: noha nem sérti a német alaptörvény demokráciára vonatkozó szabályait bizonyos jog- és hatáskörök átruházása az Európai Unióra, főleg az alapjogvédelem terén – mondván ott a német alaptörvény továbbra is részletesebb, mint az európai uniós jog szabályai – a német alkotmánybíróság fenntartja magának a jogot, hogy az EU-jogot – hiába áll az a nemzeti jog felett – ezen a téren továbbra is a nemzeti jog alapján bírálhassa felül.


Ezen felül már ekkor


a német alkotmánybírák Carl Schmitt nézetét tették magukévá

– miszerint demokrácia csak homogén közösségben lehetséges (igaz, nem Schmittet, hanem az életútja miatt kevéssé problematikus, weimari szocdem jogászt, Herman Hellert idézték) –, így kimondták: a német alaptörvénnyel összeegyeztethetlen egy európai közös állam megteremtése, a demokrácia elsődleges és legfontosabb kerete a nemzetállam.


Még határozottabban jelent meg ez a gondolat a 2009-es ún. Lisszabon-ítéletben, ami (nem meglepő módon a lisszaboni szerződés alkotmányossági vizsgálatára irányulva) szintén világossá tette az európai integrációnak a német alaptörvényből fakadó korlátait: a demokratikus döntéshozatal nem tevődhet át európai szintre, mert ott egy demokratikus eljárásnak – már csak a nyelvi heterogenitás miatt is (amint azt már a Maastricht-döntés is hangsúlyozta) – nincs meg a lehetősége.


Azaz a német alkotmánybíróság eddigi döntéseiből fakad, hogy kritikus a túlzott jog- és hatáskör-átruházással szemben, éppen ezért állapította meg most: noha önmagában nem lenne tilos a kötvényvásárlás, annak jelenlegi módja túllépi az EKB hatáskörét.


Mi következik most akkor?


A mostani ítélet persze dodonai: mert egyrészről felszólítja a német kormányt és parlamentet, hogy jobban ellenőrizze az EKB politikáját (ugyanis az jelenlegi formájában átlépi a hatásköreit), de mivel


önmagában a kötvényvásárlást nem tiltotta meg, az nyugodtan tovább folytatódhat.

Ráadásul a német alkotmánybíróság eleve nem is kötelezhetné bármire is az Európai Központi Bankot – éppen ezért, ahogy az EKB közvetve finanszíroz, a német alkotmánybírák közvetve bírálnak: a német kormányhoz és parlamenthez szólnak, de valójában az EKB-t céloznák.


Amint Alexander Thiele göttingeni jogász a Verfassungsblog podcastjában hangsúlyozta: az eurózóna megmenekült, és ki lehet jelenteni: vélhetően a kötvényvásárlási program is. Azonban azt kifogásolja, hogy a német alkotmánybírák szerinte megint az európai integráció célja elé helyezték a nemzetállami mércét és érdeket.


Ezért jellemezte Bernhard Wegener erlangeni jogászprofesszor „szomorú ítéletként” a döntést, mert szerinte csak annyi mutatkozott volna most meg: a német alkotmánybírák továbbra is az európai jog és integráció őreinek gondolják magukat, holott ők csak egy nemzetállami jogrendszer felett őrködhetnének.


Tény: miközben a német közjog liberális vonulata több Európát szeretne – akár kötvények formájában is –,


a német alkotmánybíróság eddig mindig rálépett a fékre, ha az integráció túlságosan begyorsult volna.
http://azonnali.hu/cikk/20200506_a-nemet-alkotmanybirak-is-keresztbe-tettek-az-eurokotvenynek-de-szamit-e-ez-barmit-is