Paczolay: Az Alkotmánybíróság döntései mindenkire kötelezők

Nagy horderejű ügyekben nem remélhető konszenzusos döntés?
"Az Alkotmánybíróság a bírói nyugdíj ügyében minden korábbinál megosztottabb volt, és mára nem is tartható az elnökségem első két évében nyilvánvalóvá tett törekvésem, amely szerint a nagy horderejű ügyekben konszenzusos döntést kell hozni" – nyilatkozta lapunknak Paczolay Péter, a testület elnöke, aki szerint az új hatásköri szabályok okozta átmeneti félév után igen intenzív őszre van szükség az AB-n.
Lencsés Károly| NOL| 2012. július 29.

– „Elhárult egy fenyegető alkotmányos válság veszélye. Jó oka volt az OVB-nek, hogy végre tudomásul vegye, Magyarország olyan ország, ahol az Alkotmánybíróság döntései mindenkire kötelezőek. Nincs kibúvó, kiskapu, ez a magyar demokrácia egyik vastörvénye” – jelentette ki Orbán Viktor a szociális népszavazás kapcsán még 2007-ben. Most viszont a bírák idő előtti nyugdíjazására vonatkozó rendelkezések kapcsán azt hangoztatja, hogy a rendszer marad, a kormány pedig a kitűzött céljait el fogja érni. Ön szerint melyik üzenet érvényes?

– Én azt gondolom, hogy az első, hiszen az AB döntései mindenkire nézve kötelező érvényűek. Azt persze, hogy az egyes határozatokból milyen következtetéseket vonnak le, már nagyrészt a törvényhozó hatalmon múlik. A testület most is tartózkodott attól, hogy tanácsokat adjon, illetve előírásokat szabjon meg arra vonatkozóan, miként kell a bírói függetlenséget csorbító, így nyilvánvalóan alkotmányellenes helyzetet orvosolni, amire a döntésünk irányul.

– És annak mi az üzenete, hogy július első napjaiban – amikor már sejteni lehetett, hogy az AB hamarosan határozatot hirdet – a köztársasági elnök sietve aláírta azoknak a bíráknak a felmentési határozatát is, akik idén töltik be a 62. életévüket, tehát december 31-ével kell nyugdíjba vonulniuk? Egyébként a kormány nem először fut versenyt az alkotmánybírákkal, hiszen a magánnyugdíjpénztárak vagy az egyházügyi törvény ügyében is valami hasonló történt.
HIRDETÉS

– Valóban, mire a testület a döntést meghozta, az érintett bírák egy részét – akik 62 évnél idősebbek voltak – már felmentették. Az AB határozata erre az egyetlen lehetséges választ adta: a nyugdíjkorhatár leszállításáról szóló rendelkezéseket azok hatályba lépésének napjára visszamenőleg megsemmisítette. A testület ezzel olyan jogkövetkezményt alkalmazott, amellyel az elmúlt bő két évtizedben is csak elvétve, különösen súlyos indokok esetén élt. Meggyőződésem, hogy mi ennél többet nem tehettünk. Most azokon a sor, akiknek jogállami kötelessége, hogy saját hatáskörben az AB döntése szerint járjanak el.

– De ha a végrehajtó hatalom azt a megoldást választja, amire többször is volt példa, hogy az alaptörvény módosításával írják felül az AB határozatát, sejteni lehet, mi lesz a kényszernyugdíjazott bírák sorsa.

– Ezt a gyakorlatot korábban már több alkalommal is bíráltam, mert nem felel meg az alkotmányosság követelményeinek. Ugyanakkor reményemet fejeztem ki, hogy az új alaptörvény hatályba lépése után szakítanak ezzel a módszerrel. Most egyébként annyiban más a helyzet, hogy a bírák nyugdíjkorhatárának leszállítása kapcsán kötelezettségszegési eljárás keretében vizsgálódik az Európai Unió Bírósága, míg a strasbourgi emberi jogi bíróság az érintettek beadványa alapján jár majd el. Fontosnak tartom, hogy ilyen helyzetben először idehaza, a magyar jog keretein belül keressünk és találjunk megoldást. Bízom benne, hogy a mostani határozatunk nem arra ad majd újabb alkalmat, hogy a „ki az erősebb” kérdés jegyében kezeljék az ügyet, hanem az alkotmányos és a nemzetközileg is elfogadott elveknek megfelelő szabályozás születik.

– A bírák már tavaly az AB-hez fordultak, de mire a testület döntött, több mint kétszáz főt menesztettek. A mostani verdikt eső után köpönyeg…

– A megsemmisítés visszamenőleges hatálya miatt semmiképpen sem az. A helyzetünket nehezítette, hogy a szabályozás vizsgálata közben átalakult a jogszabályi környezet, s ezzel együtt változtak az AB hatáskörei. Ezért a bírák tavalyi beadványát – amely eredetileg absztrakt normakontrollra irányult, amelynek kezdeményezésére idén már nem jogosultak – alkotmányjogi panaszként ismét be kellett nyújtani. Ráadásul – ez a sajtóban is megjelent – változott az előadó alkotmánybíró személye is. Mindezek után előadó bíróként és elnökként is a lehető legrövidebb időn belül, még a nyári szünet előtt próbáltam a dolgot döntésre vinni. De hadd tegyem hozzá azt is: az AB ilyen bonyolult, nagy horderejű ügyekben három-négy hónap alatt korábban sem hozott határozatot. A visszamenőleges megsemmisítéssel pedig az AB éppen azt biztosította, hogy a már felmentett bírák is jogorvoslatot kapjanak. Ezzel a megoldással ráadásul azt is egyértelművé kívántuk tenni, hogy a döntésünk nemcsak azt a nyolcvan embert érinti, aki hozzánk fordult, hanem mindenkit, akit a megsemmisített szabályok alapján mentettek föl.

– Ami persze dodonai döntés: a jogalkalmazókra bízza, hogy a bírák jogállásáról szóló törvény alapján rendezzék a helyzetet, miközben egyes vélemények szerint az AB-határozatban rendelkezni kellett volna a menesztett emberek visszahelyezéséről.

– Határozott meggyőződésem, hogy az AB a rendelkezésére álló legszigorúbb szankciót alkalmazta ebben az ügyben, amivel minden tőle telhetőt megtett a jogsérelmek orvoslása érdekében. A testület a normakontroll-eljárásban a felmentések alapjául szolgáló törvényt vizsgálta, és értelemszerűen a jogkövetkezmény is ehhez igazodott. Nincs például törvényi alapja annak, hogy az AB a köztársasági elnök egyedi felmentő aktusainak semmisségéről rendelkezzék. A törvény visszamenőleges hatályú megsemmisítése volt az az eszköz, amellyel az AB valamennyi bíró, köztük a már felmentettek számára is biztosítani tudta sérelmeik orvoslását. Ez akkor is így van, ha ehhez további lépésekre van most szükség. Az érintettek ügyében azonban innentől kezdve a döntésünknek megfelelően kell eljárni, vagyis a jogellenes felmentéseket orvosolni kell.

– Ha késve is, de a bírák nyugdíjazása ügyében mindenképpen olyan döntés született, amely azt bizonyítja, hogy a testület – amelynek tevékenységét sokan kritizálják, és egyes tagjait gyakran politikai elfogultsággal is vádolják – képes szakmai alapon dönteni. Másfelől a határozatból kitűnik, hogy az AB soha ennyire nem volt megosztott, hiszen a határozatot hét alkotmánybíró elfogadta, hét elutasította, s csak az elnök szavazata döntött. Politikai vagy szakmai törésvonalak mentén vált két csapatra a testület?

– Az elemzések általában azt a feltételezést próbálják erősíteni, hogy egyértelműen politikai törésvonalak mentén született döntésről van szó. Azonban a tavaly szeptember óta – amikor az AB öt új, kizárólag a kormánypártok által jelölt taggal egészült ki (a Szerk.) – hozott határozatokhoz fűzött különvélemények és párhuzamos indoklások alapján ezek a törésvonalak nem nagyon igazolhatók. Tény ugyanakkor, hogy a bírák kényszernyugdíjazásának ügyében a testület minden korábbinál megosztottabbá vált, és mára nem is tartható az elnökségem első két évében nyilvánvalóvá tett törekvésem, amely szerint a nagy horderejű ügyekben konszenzusos döntést kell hozni. Az elmúlt időszakban ez egyre nehezebbé vált, lassította a döntéshozatalt, ma pedig már világos, hogy bizonyos ügyekben teljesen reménytelen. Minden fanyalgó vélekedés dacára is úgy érzem azonban, hogy az AB bizonyítani tudta: kényes kérdésekben is a törvényhozás kontrollját jelentheti.

– Bizonyára sokan szeretnék úgy értékelni a kialakult helyzetet, hogy a bírák nem pártpolitikai szempontok, hanem saját – adott esetben konzervatív vagy liberális – értékrendjük alapján értelmezik különbözőképpen az alaptörvényt. De szakmai szempontok alapján lehetséges ugyanazt feketének vagy fehérnek látni?

– Az egyes ügyekben sokszor megbicsaklik az a logika, amely azon alapul, hogy az egyes alkotmánybírákat mely pártok jelölték. Most is volt olyan alkotmánybíró, akit korábban a Fidesz jelölt, és mégis támogatta a bírák előrehozott nyugdíjára vonatkozó szabályozás megsemmisítését. Ha pedig elolvassa a különvéleményeket, akkor azokban két alkotmánybíró szintén egyetértett a bírói függetlenség sérelmének megállapításával, és csak az alkalmazott jogkövetkezmény miatt nem támogatta a döntést. Más különvélemények a bírói függetlenség eltérő felfogása alapján érvelnek. Az én szakmai meggyőződésem az, hogy a bírák idő előtti menesztése – miután a nyugdíjkorhatárt átmeneti idő nélkül nyolc évvel csökkentették – sérti a függetlenséget. Az viszont nem lenne helyes, ha az eltérő megközelítéseket itt értékelném.

– Az AB legutóbbi határozata azért is érdekes, mert talán első alkalommal próbálta értelmezni a történeti alkotmány vívmányait, hiszen a bírói függetlenségnek már a XIX. század második felében megfogalmazott elveire figyelemmel hozta meg a döntését.

– Ez az ügy váratlan alkalmat kínált arra, hogy a már korábban sokak által megfogalmazott kérdésre választ adjunk: miként lehet azt a rejtélyes lehetőséget kihasználnunk, hogy a történeti alkotmány értelmezésének segítségével találjunk megoldást valamilyen aktuális alapjogi problémára. Közös gondolkodás eredményeként jutottunk arra a következtetésre, hogy hívjuk fel az 1869. évi IV. törvénycikket, amely rögzíti a bírói függetlenség alapelveit, amelyek – a történeti alkotmány egyik vívmányaként – máig érvényesnek tekinthetők. Én egyébként a kilencvenes években egy dolgozat erejéig foglalkoztam a történeti alkotmánnyal, és már akkor úgy gondoltam, hogy annak értékei most is aktuálisak. A testület jogtörténész tagja, Balogh Elemér tevőlegesen is segített nekem e rész kidolgozásában. Ez a hivatkozás egyébként nem jogalapja a kifogásolt rendelkezések megsemmisítésének, inkább csak az értelmezést segítette egy olyan helyzetben, amikor két jogszabály közötti ellentmondást, illetve alaptörvény-ellenességet kellett feloldanunk. Ehhez pedig segítségül hívtuk azt az 1869-es törvénycikket, amelyből kitűnik, hogy a bírói függetlenségnek – amelynek része volt az elmozdíthatatlanság és a hetvenéves nyugdíjkorhatár is – csaknem másfél évszázada élő hagyománya van Magyarországon.

– Pokol Béla viszont különvéleményében arra figyelmeztetett, hogy a történeti alkotmányra hivatkozással veszélyes precedenst teremtett az AB.

– Már korábban is vitát váltott ki, hogy ilyen nehezen definiálható, nem pontosan körülhatárolható tartalmú fogalom bekerüljön-e egy korszerű alaptörvénybe, s talán a jogalkotók sem hittek abban, hogy ezt értelmes tartalommal sikerül majd kitölteni. Azt hiszem, hogy a történeti alkotmány nem lesz gyakori hivatkozási alap, de most ezt mindenképpen helyénvalónak láttam. Nem gondolom, hogy ezzel a lehetőséggel a beadványozók a későbbiekben túl gyakran élhetnének majd, hiszen a történeti alkotmányra hivatkozással jogszabály megsemmisítését önmagában nem lehet megalapozni, s a történeti alkotmányhoz nem térhetünk vissza, legfeljebb annak a mai jogfelfogás szerint is értelmezhető néhány vívmányát értékelhetjük. A bírói függetlenség és elmozdíthatatlanság kétségkívül ilyen vívmány.

– A közelmúltban meghozott határozatok azt is mutatják, hogy az AB esetenként a kifogásolt rendelkezéseket formai okokra hivatkozással semmisítette meg, miközben a jogszabályok érdemét tekintve tartózkodott az állásfoglalástól. Ez történt az egyházügyi törvény, illetve az egyetemi hallgatók röghöz kötéséről szóló kormányrendelet esetében is. Egyes vélemények szerint elgyávult a testület. Tényleg így van?

– Mindkét említett ügyben nagyon szorított minket az idő, és a formai hibák megállapítása gyors, a jogszabályok hatálybalépése előtti döntést eredményezhetett. Emellett egyes ügyekben a testület megosztottsága is kétségkívül oda vezetett, hogy az előadó alkotmánybírák számoltak azzal: könnyebb konszenzust teremteni, illetve megszerezni a döntéshez szükséges többséget, ha a beadványok kapcsán csak formai kifogásokat fogalmaznak meg. A kérdésben szereplő két esetben ezért valóban itt megálltunk, de a bírák nyugdíjazása ügyében érdemben is megállapítottuk a szabályozás alkotmányellenességét.

– Januártól új szabályok alapján működik az alkotmánybíróság, például megszűnt a mindenki által kezdeményezhető utólagos normakontroll, az actio popularis, jött viszont a bírói döntések felülvizsgálatára is kiterjedő alkotmányjogi panasz.

– Valóban ez az egyik leglátványosabb és leginkább vitatott változás, s a lehetséges következményeket mi sem láttuk előre. Annyi már bizonyos, hogy a tavaly 1600 körüli folyamatban levő ügy jelentős része a törvény erejénél fogva megszűnt. Az utólagos normakontrollra irányuló beadványokat, amennyiben valaki bizonyítani tudta a személyes érintettségét, március végéig alkotmányjogi panaszként ismét be lehetett terjeszteni, s csaknem háromszázan éltek ezzel a lehetőséggel. Folyamatosan döntünk ezek befogadhatóságáról. Érkezett emellett körülbelül háromszáz új alkotmányjogi panasz, és bár a törvény nem tartalmaz ilyet, a befogadási eljárásra határidőket szabtunk meg. Érdemi döntés viszont az alkotmánybírósági törvény értelmében csak azokban az esetekben várható majd, amikor a panaszban kiemelkedő jelentőségű alkotmányossági kérdés merül fel, illetve ha az érintettnek a kifogásolt bírósági döntés az ügy érdemére kiható jogsérelmet okozott.

– Utólagos normakontrollt ma csak a kormány, a képviselők legalább negyede, illetve az alapvető jogok biztosa indítványozhat. A kabinet vagy a parlament ilyet nem fog kezdeményezni, magánszemély, illetve társadalmi szervezet pedig nem is jogosult rá. Nem kell attól tartani, hogy emiatt hatályban maradhatnak alkotmányellenes törvények?

– A félreértések eloszlatása érdekében ezúttal is hangsúlyozom, hogy az actio popularis elvesztése nem jelenti azt, hogy utólagos normakontrollra ne lenne lehetőség. Alkotmányjogi panaszt ugyanis nemcsak bírói ítélet kapcsán, hanem akkor is be lehet nyújtani, ha valakinek az alkotmányos jogait valamilyen törvény közvetlenül, bírói döntés nélkül is sérti. Ez a helyzet például az egyházügyi törvény esetében, amikor egyértelműen kimutatható az egyéni érintettség. A bírák nyugdíjazására vonatkozó szabályok felülvizsgálatára ugyancsak az adott lehetőséget, hogy a törvény egy bizonyos kör alapvető jogait csorbította, s ennek megállapítása érdekében nem kellett előbb bírósághoz fordulni. Egy-egy fontos ügyben pedig már az is látszik, hogy a civil jogvédők sem tekintik magukat eszköztelennek az AB-hoz fordulás terén. Az egyházügyi törvény esetében a jogsérelmet szenvedettek képviselőjeként, a terrorelhárítási központ titkos adatszerzésével kapcsolatban pedig közvetlen érintettként fordultak hozzánk. Az is bebizonyosodott, hogy az ombudsman indítványozói joga kulcseleme az új szabályozásnak: az alapvető jogok biztosa eddig húsz ügyben nyújtott be indítványt utólagos normakontrollra, az utóbbi hetekben például a családjogi törvény, a hallgatók röghöz kötése, a nemzetiségi törvény, a választási törvény és az alkotmánybírósági törvény miatt is hozzánk fordult. Összességében tehát egyértelműen adottak a feltételek ahhoz, hogy az AB a jövőben is eltávolítsa a jogrendből az alkotmányellenes törvényeket.

– Okozott-e zavart, hogy az év első néhány hónapja tulajdonképpen átmeneti időszak volt, amikor mindenkinek tanulnia kellett az új szabályokat?

– Az AB első félévi tevékenységét éppen az átmeneti jelleg miatt nehéz értékelni, hiszen az első három hónap részben a korábbi ügyek megszüntetésével, részben az utólagos normakontrollra irányuló korábbi beadványok alkotmányjogi panaszként történő érkeztetésével, szignálásával telt el. S hogy ez valóban tanulóidőszak volt, az is jelzi, hogy az egyes ügyek befogadhatóságáról szeptemberig nem öttagú tanácsokban, hanem teljes ülésen döntünk. Ennek célja az, hogy egyebek mellett a személyes érintettség tekintetében egységes követelményrendszert alakítsunk ki. Ez tehát egy csonka félév volt, és mérleget csak az esztendő végén tudunk vonni. De ahhoz, hogy 2012-t eredményes időszaknak tekinthessük majd, az ősszel igen intenzív munkára, számos érdemi határozat meghozatalára lesz szükség.

– Ősztől tehát már csak öt bírón múlik, hogy a testület érdemben mely ügyekben jár majd el? Ez jelentheti azt, hogy az egyes beadványok sorsa a tanácsok összetételétől függően esetlegessé válik?

– Szó sincs erről, mert az alkotmánybíráknak továbbra is lehetőségük van arra, hogy az ügy teljes ülés előtt való tárgyalását kérjék. Azt gondolom, hogy a fontosabb ügyekben élni fogunk ezzel a lehetőséggel.

– A személyes érintettség megítélése alapvető kérdésnek tűnik, mert például a Szabadság és Reform Intézet beadványát ennek hiányában utasították el, miközben a panaszban arra hivatkoztak, hogy a Fidesznek a hatalom kizárólagos megszerzésére és gyakorlására irányuló törekvéseinek mindenki az áldozatává válhat.

– A testület egyhangúan döntött arról, hogy a személyes érintettségnek azt a rendkívül tág értelmezését, amelyre a beadványt alapozták, nem fogadhatjuk el. Az alkotmányjogi panasz szerint önmagában az, hogy bizonyos intézmények vezetőit vagy testületek tagjait a kormány érdemi egyeztetés nélkül neveztetheti ki, a hatalom kizárólagos gyakorlására irányul, és válogatás nélkül mindenkit érint. Ezzel az AB nem értett egyet, és ennél konkrétabb érintettséget vár el, de kétségtelen, hogy a befogadási kritériumrendszer még alakulóban van. Visszatérve az eredeti kérdésre: felfigyeltünk arra, hogy a magunk szabta határidőket esetenként nem tudjuk tartani, mert sokszor hiánypótlásra van szükség, és emiatt a bírónak már alig marad ideje a döntés előkészítésére. Ez azt jelzi, hogy a panaszosoknak – illetve jogi képviselőiknek – is tanulniuk kell az új szabályokat, miközben máris látszik: egyes ügyvédek, illetve jogvédő szervezetek nyilvánvalóan szakosodni kívánnak, s több, igen színvonalas beadvánnyal is találkoztam. Viszont nem könnyítette meg a dolgunkat, hogy bizonyos ügyekben – azt gondolva, hogy ezzel nagyobb nyomatékot adnak az adott indítványnak – számos panasz érkezett, mivel ez csak lassítja a folyamatot, a beadványokat egyenként számba kell venni. Erre semmi szükség, hiszen például a bírák esetében a döntésünk nemcsak azt a nyolcvan embert érinti, aki hozzánk fordult, hanem mindenkit. Mindemellett állást kellett foglalnunk például arról, hogy mi legyen a korábbi határozatok sorsa. Végül konszenzusos döntés született a testületen belül: az alaptörvény elfogadása előtt született határozatok – amennyiben az alkotmányos rendelkezések ma is azonosak vagy hasonlók – tovább élnek, és az azoktól való esetleges eltérést indokolni kell majd.

– Az eddigi tapasztalatok alapján látni-e már, hogy milyen jellegű ügyekben nyújtanak be alkotmányjogi panaszt?

– Számomra meglepetést okozott, hogy többnyire nem büntetőügyekben fordulnak hozzánk, miközben az alapjogokat leginkább az ilyen eljárásokban korlátozzák. Ezzel szemben az indítványok zöme polgári jogi és gazdasági ügyben érkezik, aminek persze lehet egy egészen nyilvánvaló magyarázata: egy gazdálkodó szervezet könnyebben fizeti meg az ügyvédet, mint egy gyanúsított, akinek a jogi segítségnyújtásról szóló törvény szerint alkotmányjogi panasz esetén nem jár ingyenes jogi képviselet. Az ombudsman egyébként ezt a rendelkezést is megtámadta.