Áldozatok árán is az Alkotmánybíróság fennmaradását tartottam szem előtt - interjú Paczolay Péterrel

Origo, Nádori Péter

Az Alkotmánybíróság elnöke az [origo]-nak beszélt arról, hogy hogyan hatottak az elmúlt év eseményei, az intézmény hatáskörének korlátozása, és arról is, miért nem mondott le posztjáról. Kiderült, mennyiben lehetnek hasznosak a majdani vitákban az új bíró, Balsai István élményei, és az is, mikorra várható döntés a magánnyugdíjpénzek és a médiatörvény ügyében. Elmondta azt is: meglepte, hogy a parlament őt választotta meg a posztra.

Azt mondta néhány nappal ezelőtt, hogy új alkotmánybíráskodás kezdődik. Amit laikusnak is könnyű belátni, hiszen új alkotmány lesz. Látja már maga előtt, hogy a januári első munkanap mennyiben lesz más, mint a decemberi utolsó?

A nagy kontúrokat látom, a részleteket nem. Az új alkotmány, az alaptörvény átrendezte a hatásköröket és megnövelte a testület létszámát. Az összes többi részlet - így a bíróság szerkezeti-szervezeti struktúrája és eljárási rendje - az alkotmánybírósági törvényből fog kiderülni. A jelenlegi rendben van egy elvben tizenegy fős, jelenleg tíz fős testület, amely már szeptember 1-étől tizenöt fős lesz, tehát lesz egy átmeneti szakasz.

Nagy változást jelent a létszám növekedése?

Nagyot, és nagy a felelősség is a törvény meghatározásánál, mert nincs egyértelmű nemzetközi szervezeti példa arra, hogy ekkora bíróságot hogyan lehet kezelni. A másik nagy felelősség az eljárási rend, hiszen az eddigi elvont állampolgári indítványok helyett konkrét, és zömmel nyilván bírósági ítéletek elleni panaszok fognak érkezni. Amiben nem volt eddig gyakorlatunk.

Korábbi interjúiból, cikkeiből tudható, hogy ez a változás önnek kifejezetten kedvére való.

Valóban emellett érveltem korábban is, most nem azért dicsérem, mert így alakult. A szakma jelentős része támogatta annak idején, bizonyos értelemben kifejezetten sikerként élem meg az általános kontextuson belül, hogy az úgynevezett alkotmányjogi panasz bevezetésre került.

Számít arra, hogy az úgynevezett rendesbíróságokkal és a Legfelsőbb Bírósággal való, történetében nem kizárólag harmóniát mutató viszonyt tovább rontja, átalakítja az, hogy az Alkotmánybíróság januártól nemcsak törvényeket, hanem bírósági ítéleteket is megsemmisíthet?

Nyilvánvalóan meg fog változni a viszony, mert érvényesítenük kell majd az alkotmányossági szempontot. Az ügyek végső soron ide kerülhetnek és az Alkotmánybíróság mondhatja meg, hogy a bírósági eljárás nem sértett-e alkotmányos jogot vagy egy alkotmányos alapjogot: mondjuk a gyülekezési jogot a rendesbírói fórum ugyanúgy értelmezte-e, mint az Alkotmánybíróság.

Most, ha egy ügy nem kerül napirendre, vagy nem kerül napirendre olyan tempóban, mint ahogy azt az indítványozó szeretné, attól még egy konkrét ember élete nem megy tönkre. Januártól tehát olyan ügyekben is kell majd döntenie az Alkotmánybíróságnak, hogy valakinek elvegyék-e mindenét, vagy börtönbe zárják-e örökre. Ez új felelősség.

Pontosan így látom én is, éppen ezért mindenképpen azt szeretnénk, ha a rendesbíróságokkal harmóniában történne az alkotmányjogi panasz bevezetése. Az elmúlt hetekben ebben már konkrét lépéseket tettünk. De a mi felelősségünk, ezen belül az elnök kiemelt felelőssége, hogy a perek nyomán idekerülő panaszok gyors orvoslást nyerjenek. Ehhez viszont új eljárási rend kell.

Fognak tudni garanciát vállalni erre, vagy azért az Alkotmánybíróság megtartja azt a jogát, hogy akkor dönt, amikor jónak látja?

Azt ezekben az esetekben nem tartom elfogadhatónak, de nem feltétlenül határidőre gondolok, mert az általában egy bíróságnál szinte lehetetlen; a rendesbíróságnál sincsenek határidők a perekre. Szükség lesz egy szűrőmechanizmusra, hogy ne kerüljön olyan mennyiségű ügy ide, ami eleve lehetetlenné teszi az ésszerű időn belüli elbírálást. Másodsorban olyan belső munkarendet és ehhez irányítási, igazgatási - ám a bírói függetlenséget nem érintő - jogkört kell biztosítani, akár az elnöknek, ami lehetővé teszi az ügyek gyors lezárását.

Lépjünk még vissza oda, hogy új emberek lépnek be az Alkotmánybíróságba. Ön nyilván nem a hagyományos értelemben főnökük, de mégiscsak ön az Alkotmánybíróság elnöke. Milyen eszközei vannak, hogyan fogják tudni az új bírák átvenni az Alkotmánybíróság kultúráját?

Ez mindenképpen kihívás lesz a testület számára, az újonnan belépő tagok számára, és az elnök számára is. Eddig egy-két, maximum három fő érkezett újonnan egyszerre a tizenegy fős testületbe, akik aztán elsajátították a munkamódszert és fölvették a ritmust. A létszám mostani, közel a jelenlegi felével való bővülése új munkamódszert igényel. Néhány napja zajlott le a bemutatkozás, az első közös találkozás, ott is arról beszéltem, hogy a türelemnek és a szolidaritási érzésnek nagy szerepe lesz mind a két oldalról.

Hogyan zajlott ez a bemutatkozás, elmentek sörözni vagy itt találkoztak, az Alkotmánybíróság épületében?

Itt, a teljes ülésen - egyelőre így mondhatom - vendégül láttuk a leendő tagokat, hogy megismerkedjenek az itt folyó munkával, hiszen négy hónapig tizenöten, de a régi keretek és eljárás szerint fogunk működni. Az én elnökségem első két évében kilencen voltunk csak, mivel két bírót nem választottak meg, így elég zárt közösség jött létre, ami látszott a sok közel egyhangú döntésből is.

Tegeződnek az üléseken?

Az üléseken magázódunk, egyébként tegeződünk.

Hogyan befolyásolhatja akár az emberi, akár a szakmai viszonyokat, akár a döntéseket, hogy az új tagok között legalább ketten vannak, akik vagy kritizálták az Alkotmánybíróság korábbi döntéseit, funkcióit, vélt vagy valós aktivizmusát, vagy aktívan részt vettek a testület hatáskörének szűkítéseiben?

Ez - főleg külső szemmel - érdekes és sokakat elgondolkoztató kérdés, ugyanakkor biztos vagyok benne, sőt, már tapasztaltam is, hogy az új tagok a testületbe kerülve magával az intézménnyel, a szervezettel rögtön azonosulnak. Nem azt mondom, hogy eddigi felfogásuk megváltozik, hiszen aki az aktivizmus bírálója, az várhatóan bíróként is az önmérsékletet akarja képviselni Az alkotmánybírósági törvény előkészítése kapcsán mind a két említett új tag jelezte már, hogy szeretne intenzíven közreműködni, sőt, az egyiküktől már anyagokat is kaptam ehhez a munkához.

Az azonosulásra van is már példa, amennyiben Stumpf bíró úr egyáltalán nem úgy mutatkozik a testületben, mint a kormány bábja, vagy valami hasonló. Nála is ez történt, erősebb volt az intézmény és a feladat, mint a feltételezett politikai kötődés?

Egyértelmű. Persze emberekről nem lehet teljesen általánosító véleményt adni, de a szakirodalom, amely a bírói magatartásokkal foglalkozik, nagyon határozottan állítja, hogy egy testületbe bekerülő bíró nem az őt jelölő politikai erőknek hálás - sőt, főszabályként kifejezetten hálátlan -, hanem a testülethez igyekszik igazodni, hiszen velük dolgozik együtt és előttük kell erkölcsileg és szakmailag igazolnia magát. Általános törvényszerűségként merték leírni, hogy a politika által a bírókkal szemben támasztott elvárások, illetve a közvélemény ezzel összefüggő esetleges várakozásai csak nagyon ritkán teljesülnek.

Több mint két évtizeden keresztül az a kép élhetett a közvéleményben az Alkotmánybíróságról, hogy rendkívül nagy hatalmú testület, amelyik, frivolan fogalmazva, adott esetben seggbe tudja rúgni a politikát. Az elmúlt hónapokban viszont ez a kép teljesen megváltozott, sokkal inkább az látszik, hogy a politika tudja rángatni az Alkotmánybíróságot. Hogyan befolyásolhatja ez a testület tekintélyét, az alkotmánybíráskodás jelentőségét?

Az Alkotmánybíróságnak az az alapvető jogköre, hogy a többség által elfogadott törvényeket megsemmisítheti, mindig is politikai viták tárgya volt, a különböző kormányok így is reagáltak erre az alapvető konfliktusra. A jelenlegi helyzet, nevezetesen hogy egyetlen politikai erő alkotmánymódosító többséggel rendelkezik, nyilván új kontextusba helyezte az alkotmánybíráskodást. De mindent elkövettünk az elmúlt egy évben, hogy megőrizzük az alkotmánybíráskodás szellemét, és a közvélemény és a politikai erők is elfogadják azt, hogy az alkotmányos rend, a jogállamiság, a hatalommegosztás az alkotmánybírósági ellensúly nélkül nem működik. Kétségtelenül nehéz időszak volt, amelyet azonban én úgy értékelek, hogy sikerült megőrizni az Alkotmánybíróságnak azt a lehetőségét, hogy a többség által hozott döntéseket majd megsemmisítse. Azt gondolom, hosszú távon így végülis a jogállamiság működése biztosítható lesz.

Ennek az időszaknak az elején-közepén-végén mérlegelte, hogy lemondjon? Hogy nem az lenne-e a helyes üzenet a közvéleménynek, ha fölállna?

Több megoldást mérlegeltem. Átgondoltam, hogy milyen következményekkel jár az Alkotmánybíróság szerepének megváltozása, azok a konfliktusok, amelyekbe a hatalommal kerültünk, az új alaptörvény által az alkotmánybíróságnak szánt szerep, az intézmény szükségessége, adott esetben akár megszűnése. Ezt nagyon erős morális kérdésként fogtam fel és fogom fel ma is. Visszatekintve erre az egy évre, úgy gondolom, jó döntést hoztam azzal, hogy ha áldozatok árán is, de az intézmény fennmaradását tartottam szem előtt. Úgy gondoltam, hogy ebben nekem tán személy szerint is nagy felelősségem van, mint olyan alkotmánybírónak, aki annak idején a parlament valamennyi pártjának konszenzusával került be. Jelenleg úgy ítélem meg, hogy az új alkotmányban megszabott új szerepre, az általam személyesen is szorgalmazott alkotmányjogi panaszra is figyelemmel helyesen döntöttem az elmúlt egy év során.

Van olyan pont amiről azt gondolja a jövőbe tekintve, hogy ha bizonyos dolgok így és így fognak alakulni, akkor szükség lehet egy olyan erős gesztusra, mint a lemondás? Ha például folyamatosan az történik majd, hogy az Alkotmánybíróság hoz egy határozatot, amire a parlamenti többség vagy még aznap estére módosítja az alkotmányt vagy másnap reggelre az Alkotmánybíróságot?

Számos konfliktus lehetősége rejlik a jövőben, biztosan lesz is ilyen. Elvi mércét, hogy mi az, amikor lemondok, nem tudok meghatározni, de még ha tudnék sem szívesen mondanám. A valóságban minden forgatókönyv bejöhet, sokszor a legabszurdabb elképzelések is valósággá válnak, úgyhogy konkrét mércét a jövőre vetítve nem tudok mondani.

De elképzelhetőnek tartja, hogy annak ellenére, hogy most bizakodó, baromi rosszul fognak alakulni a dolgok?

(Mosolyog.) Én bizakodó vagyok, különben nem is vállaltam volna ezt az újabb megbízatást.

Azzal kezdtük, hogy milyen víziója lehet arról, hogy a jövő évben hogyan fog kinézni az alkotmánybírósági munka. Az amerikai alkotmányjogi vitákban rendszeresen előkerül, hogy vajon mire gondoltak az alkotmány szövegezői, amikor egy-egy paragrafust leírtak. Olyan tagjai is lesznek a bővülő bíróságnak, akik valamilyen módon részt vettek az új alkotmány elkészítésében. Elképzelhető, hogy ők, amikor vita zajlik az alkotmány értelmezéséről, azzal érvelnek majd, hogy a többieknél jobban ismerik a törvényalkotó szándékát?

Az "eredeti szándék" értelmezési elvként fölmerült a mi gyakorlatunkban is, és voltak is dokumentumok: a kerekasztal-tárgyalások jegyzőkönyvei, illetve a későbbiekben az alkotmánymódosítások mögött meghúzódó szándékok. Persze nem játszottak olyan jelentős szerepet, mint Amerikában, vagy akár az olasz és német alkotmányozó nemzetgyűlés szereplőinek véleménye, előkészítő anyagai. Abban a vitában nem kívánnék állást foglalni, hogy az új alaptörvény gyorsan vagy lassan készült-e, vagy hogy mennyiben épült rá az előző húsz év előkészítő anyagaira, amik valóban kötetekre rúgnak. Az kétségtelen tény, hogy az alkotmány vitája viszonylag gyorsan zajlott le és a zömmel a kormánytöbbség képviselői által tartott országgyűlési hozzászólásokon kívül nem lesz háttéranyag, amit föl lehetne használni. Azokhoz a változásokhoz, amelyeket különösebb nyilvános vita nem kísért, hanem sokszor egyik napról a másikra változtak a szövegek, ilyen segédeszközünk nem lesz. Az alkotmányjogásznak hiányozni fog, tehát szakmailag sajnálom.

Elképzelhetőnek tartja mondjuk, hogy a testületbe most bekerült Balsai István egy vitában azt mondja bírótársainak: "Higgyék el, ugyan nyilvános forrás nincs rá, de én ott ültem az előkészítő bizottságban, és itt erre és erre gondoltunk"?

Minden további nélkül előfordulhat és érdeklődve is várjuk, ahol tényleg voltak ilyen konkrét élményei. Persze ez csak az egyik értelmezési módszer,vagyis egyáltalán nem következik belőle, hogy aztán az Alkotmánybíróság értelmezése kizárólag erre a forrásra támaszkodjon. De a vitákban elég fontos elemnek tartom az eredeti szándék kutatását.

A közvéleményt, legalábbis az ilyesmi iránt érdeklődő részét meglepte, hogy ön lett a parlament által megválasztott elnök. Volt valamilyen háttérmeghallgatás, kommunikáció, ami az ön megválasztását eredményezte?

Viszonylag gyors volt a változás, tehát nekünk is és a közvéleménynek is nagyon sokáig abban a hitben kellett élnie, hogy a testület fog elnököt választani. Az elnökválasztás módjának megváltoztatása joggal ébreszthetett olyan vélekedéseket, hogy egy olyan sorba illeszkedik, ami az alkotmánybíróság átpolitizálására, pontosabban egy politikai erőhöz való kötésére irányul. Ezzel a leírással én azonban nem értek egyet. Nem csak az elnökválasztás eredménye miatt, hanem azért sem, mert az, hogy az Alkotmánybíróság tevékenységének hangsúlya áthelyeződik az alkotmányjogi panaszra, azzal az előnnyel jár, hogy depolitizálja az alkotmánybíráskodást. Nem egy elfogadott törvényt támad meg az ellenzék, vagy akár magánszemélyek, hanem késleltetéssel, egyéni perek után fognak az ügyek a bíróság elé kerülni. Az elnökválasztásnak a parlamenthez való helyezése önmagában természetesen járhatott volna ellentétes hatással is, de őszintén szólva nem tudom, hogy miért ne merülhetett volna fel a jelölés során az elnöki pozícióra az, aki huszonegy éve kezdett az Alkotmánybíróságon dolgozni, szakmai kutatásainak egy része is arra irányul, három éve az alkotmánybíróság elnöke...

Szerintem nincs vita azon, hogy ön jó helyen van-e. Inkább az lehetett a meglepő, hogy sok, a korábbiakhoz képest radikális megoldás után itt ez lett a kimenetele a jelölésnek, illetve a választásnak.

Nem akarok kitérni a kérdés elől: nem tudtam a dologról előre, semmilyen bíztatást, jelzést nem kaptam. Még felkérést sem olyan értelemben, hogy előzetesen megkérdezték volna, vállalom-e vagy sem. Erre nem is volt fórum, háttéralkuról éppen ezért végképp szó nem volt.

Tehát mondhatta volna azt is, hogy köszönöm, de inkább egyszerű alkotmánybíróként képzelem el a jövőmet?

Amikor megtörtént a hivatalos jelölés, amiről különösebben sokat tudni nem lehetett, rendkívül felgyorsultak az események: frakciódöntés, majd jelölő bizottság és meghallgatás. Az, hogy a jelölő bizottságban senki nem próbálta megakadályozni a jelölésemet, illetve a meghallgatást követően a kormánypártokénál szélesebb támogatottságot kaptam, úgy gondolom, önmagában is világossá teszi, hogy itt nem volt hátsó megfontolás vagy pláne valami nálam bekövetkezett, politikai irányba történő fordulat. Meggyőződésem, hogy itt a szakmai tevékenység volt a döntő érv. De hozzáteszem: ez az én spekulációm, ilyesmit senki sem közölt velem közvetlenül.

Elképzelhetőnek, illetve kívánatosnak tartaná egy olyan állapot létrejöttét, amiben az Alkotmánybíróságnak politikai szempontokat egyáltalán nem kell figyelembe vennie? Nem kell azzal törődni, hogy a beadványt ki adta be, ki mit fog mondani rá, kinek a törvénye volt, hanem a szöveg szerint lehet előremenni és a visszhang is ilyen lesz?

Nehezet kérdez. Nyilván az lenne az ideális, ha egy alkotmánybíróság csak a szorosan vett jogi szöveget venné figyelembe és joglogikai művelettel hozná meg a döntéseit. De ilyen helyzet soha nem alakult ki, egyik országban sem. Az alkotmánybíróság egy működő politikai és jogrendszer eleme, nem döntheti romba a politikai rendszert vagy az országot egy ítéletével. Ennél fogva két megoldás képzelhető el. Az egyik az, hogy az alkotmánybírók figyelembe vesznek olyan jogon túli tényezőket is, mint a szociológiai vagy gazdasági következmények. Vagyis követik azt az elvet, hogy az alapvető cél a demokratikus jogállam működőképességének megőrzése, illetve azt, hogy a különböző alkotmányos szervek között van együttműködési kötelezettség, még akkor is, ha az egyiknek az a feladata, hogy megsemmisítse, amit a másik helytelen módon alkotott meg. A másik megoldás az, hogy az alkotmánybíróság nem veszi figyelembe ezeket a szempontokat - ilyenkor viszont a politika azzal reagálhat, hogy felülírja az alkotmánybíróság döntését. Szándékosan külföldi példát hozok: Franciaországban az Alkotmányjogi Tanács egy ügyben utólag megsemmisítette a felvételi versenyvizsgák eredményét és gyakorlatilag annullálta évekre visszamenőleg a fölvetteket. Erre nem az volt a válasz, hogy több ezer vagy tízezer orvostanhallgatót elzavartak, hanem olyan jogalkotással válaszoltak, ami visszamenőleg legitimálta az egyébként szabálytalan felvételiket. A kérdés az, hogy melyik megoldás jelent kisebb presztízsveszteséget az alkotmánybíráskodásnak.

Tehát azt mondja, hogy éppen azért kell adott esetben a jogon kívülre is tekinteni, mert ezzel lehet megőrizni az alkotmánybíróság jelentőségét és tekintélyét.

Így van. Az pedig csak esetenként dönthető el, hogy mikor és milyen szempontokat kell figyelembe venni.

Önt az évek alatt sok bírálattal nem találták meg, amivel igen, az a jelenlegi kormány idejéből való, a magánnyugdíj-pénztári vagyonra vonatkozó törvény és a médiatörvény ellen érkezett panaszok elbírálásának késlekedésére vonatkozó kritika. A konkrét dolog is érdekes, de az is, hogy egyáltalán min múlik, hogyan dől el, hogy egy-egy beadvány mikor kerül napirendre, mennyi idő telik el a döntésig.

Az elmúlt két évtizedben - bizonyos sürgősséggel tárgyalandó ügyeket leszámítva - általában nem lehetett szabályt mondani arra, hogy miért van olyan, akár fontos ügy is, ami már évek óta itt van, és mi az, ami heteken belül eldöntésre kerül. Mindkettőre volt példa az elnökségem alatt, utalok például a polgári törvénykönyv életbe lépésről szóló döntésre, amely úgy születetett meg, hogy megelőzze a tervezett hatálybalépést. Az elnök joga a szignálás, amire gyorsan sor is kerül. Utána azonban abba, hogy az adott bíró mikor készíti el a tervezetet, nincsen beleszólása - ezen talán lehetne változtatni. A magánnyugdíjpénztár-ügyben voltak már tárgyalásaink, volt előkészítő anyag, amit megvitattunk, volt meghallgatás is, ami viszonylag ritkán fordul elő. Nem árulok el titkot, van tervezet, elkezdjük tárgyalni a jövő héten.

Mi a helyzet a médiatörvénnyel?

Megmondom őszintén, rendkívül sok időt igényel. Az előkészítő munkához időre van szükség azzal együtt is, hogy várhatóan nem egyszerre tárgyaljuk majd a száznál több oldalra vonatkozó több tucat indítványra a válaszokat, hanem részenként. Nem védekezésképp mondom, de az 1996-os médiatörvénnyel, ami legalább ekkora politikai vitákat váltott ki a maga idején, ha nem nagyobbakat, évekig nem foglalkozott az Alkotmánybíróság. Nekünk nincs olyan szándékunk, hogy ne kerüljön még idén terítékre.

1990-től, főtanácsosként, majd főtitkárként dolgozott az Alkotmánybíróságon Paczolay Péter, aki - miután a Köztársasági Elnöki Hivatalt is vezette - 2006 óta alkotmánybíró, 2008 óta pedig az Alkotmánybíróság elnöke. 2009-ben az Európa Tanács mellett működő alkotmányjogi szakértői testület, a Velencei Bizottság alelnöke lett. Annak idején a parlamenti pártok mindegyike egyetértett bíróvá választásával. 2011. július 4-én az új rendszerben - immár nem a bírák maguk, hanem az országgyűlés választja az elnököt - ismét ő kapta a megbizatást.