Gondolatok az igazságszolgáltatás függetlenségének
helyreállításáról és jövőbeli garanciáiról - avagy Ki őrzi az őrzőket?
Az
országgyűlési választások után felélénkült közbeszédben sok szó esik - többek
között - az igazságszolgáltatást feltehetően hamarosan érintő változásokról. Az
egyesületünk sokszor kifejezte már a szakmai - és néha kevésbé szakmai -
véleményét a bíróságokat érintő különféle eseményekkel kapcsolatban a
jogalkotónak is, általában nem sok sikerrel. De az eddigi nehézségek ellenére,
sőt talán azok hatására még inkább, töretlenül hiszünk a civil összefogás
erejében és abban, hogy van értelme együtt gondolkodni.
Az Európai Unió által
Magyarország számára meghatározott feltételek teljesítésének hatékony
megvalósítása céljából - aminek kiemelkedő pénzügyi jelentősége van az ország
számára - feltétlenül szükséges a magyar igazságszolgáltatás függetlenségének a
teljes helyreállítása. Azonban nemcsak az uniós források hazahozatalát kell
garantálni, hanem egyúttal a bírói függetlenség jövőbeli védelme és a
bíróságoka vetett közbizalom erősítése érdekében is tenni kell.
Egyértelmű,
hogy ennek során kezdő lépésként a vezetői személycserék alapvető
jelentőségűek. Egyrészről azért, mert a Kúria elnökének már a bíróvá válása,
illetve az azóta eltelt időben kifejtett tevékenysége egyaránt nem felelnek meg
az európaiság és a jogállamiság követelményeinek, másrészről az OBH elnöke
vezetőként az elmúlt években teret engedett az igazságszolgáltatásba vetett
közbizalom gyengülésének, a bírók közötti ’chilling effect’ erősödésének, az
igazgatás túlbürokratizálódásának és a bírósági szervezet anyagi
kivéreztetésének.
Szeretnénk azonban határozottan felhívni a figyelmet arra,
hogy a személycserék szükségesek, de a jövőre nézve nem jelentenek elégséges
garanciát. A bíróságokat érintően számos területen van szükség változásra és
sok problémát kell rendezni ahhoz, hogy elindulhassunk az úton, ami egy
hatékony és jogállami igazságszolgáltatáshoz vezet. Az alábbiakban szeretnénk
összefoglalni néhány olyan kérdést, amelyek alapvető jelentőségűek lehetnek akár
már a közeljövőben történő jogalkotás során a jogállamiság gyors helyreállítása
érdekében.
I. Alkotmánybírók a rendes bíróságokon?
A közbeszédben sok szó esik
egyrészről a Kúria elnökének, másrészről pedig a hivatalban lévő
alkotmánybíróknak a helyzetéről. Ez a két dolog azonban nem teljesen független
egymástól és az igazságszolgáltatás szempontjából olyan helyzet alakulhat ki,
ami súlyosan sértheti a jogállami garanciákat.
Az Alaptörvény értelmében1 a
jogállamiság egyik meghatározó eleme a hatalmi ágak elválasztása, aminek fontos
része, hogy sem a végrehajtó, sem a törvényhozó hatalom nem alkothat olyan
jogszabályokat, melyekkel az igazságszolgáltatásba vetett közbizalmat rombolja
és a bírói függetlenséget veszélyezteti. A hatalmi ágak elválasztása során
kiemelt védelem illeti 1 B) és C) cikk 2 meg a bíróságokat. Az alkotmányos
biztosítékoknak garantálniuk kell, hogy a bíróságok és a másik két hatalmi ág
között ne jöhessen létre politikailag meghatározott függő viszony, ne
merüljenek fel jogos kétségek az ítélkezés külső befolyásmentességével
kapcsolatban, ami más irányból nézve rendszerszintű dermesztő hatást is
okozhat. Ezért a jogalkotónak körültekintően kell megalkotnia minden olyan
szabályt, amelyek érinthetik a hatalmi ágak elválasztásának alkotmányos
követelményét. Az eljárási szabályok kialakítása során is törekedni kell az
olyan helyzetek elkerülésére, amelyek a bíró pártatlanságával kapcsolatban
jogos kétségeket ébreszthetnek. A jogalkotó köteles figyelemmel lenni arra,
hogy a jogszabályok ne csak az egyesbíró szintjén, de összességében se legyenek
negatív hatással a bírói függetlenségre és tartózkodnia kell olyan
rendelkezések meghozatalától, amelyekkel megsértheti a bírói függetlenséget.
A
jogalkotó azonban 2019-ben jelenleg is hivatalban lévő kilenc, illetve korábbi
alkotmánybírók számára egy olyan lehetőséget biztosított, mely alapjaiban
érintheti a bírói függetlenséget, a jogállami igazságszolgáltatást és a hatalmi
ágak elválasztását.
A bíróságok szervezetéről szóló törvény2 2019. december 31-ig
hatályos szövege szerint a Kúria elnöke határozatlan időre kinevezett és
legalább 5 éves szolgálati viszonnyal rendelkező bíró lehetett. Ez 2020. január
1-től úgy módosult, hogy a szolgálati viszony számításakor többek között
figyelembe kell venni az alkotmánybíróként szerzett tapasztalatot is. Ezzel a
módosítással összhangban a jogalkotó 2019. december 20-i hatállyal lehetővé
tette3 az Alkotmánybíróság tagjai számára, hogy kérelmükre őket a köztársasági
elnök pályázat kiírása nélkül – ha megfeleltek a bírói kinevezéshez
megállapított követelményeknek – határozatlan időre bíróvá kinevezhette.
A két
jogszabály módosítás következménye az lett, hogy a Kúria jelenlegi elnöke - aki
2014 szeptember óta volt alkotmánybíró - 2020. október 16-án lemondott az alkotmánybírói
megbízatásáról és kérelmére a köztársasági elnök4 2020. július 1. napjától
határozatlan időre kinevezte bírónak. Itt szükségesnek tartjuk azt is
megjegyezni, hogy a köztársasági elnök ugyanezen a napon más alkotmánybírókat
is kinevezett határozatlan idejű bírónak. Egyrészről olyanokat, akik ugyan
korábban már voltak bírók, de a jogszabály módosítást megelőző szabályok miatt
korábban megszűnt a bírói jogviszonyuk, illetve olyanokat is, akik előtte
sohasem voltak bírók.
Ezzel együtt a bírókra vonatkozó jogszabály (Bjt.) egyéb
szabályait5 is közelítették ehhez a koncepcióhoz és a rendelkezés értelmében az
újonnan bíróvá kinevezett alkotmánybírók rendes bírói jogviszonya szünetel az
alkotmánybírói tisztségük fennállása alatt. Lényegében így szüntették meg a
korábbi összeférhetetlenségi szabályokat6 .
A jogalkotó – véleményünk szerint
alaptalan – érvelése szerint erre azért volt szükség, mert az Alkotmánybíróság
tagjai megbízatásukat közvetlenül az Országgyűléstől kapják, amely széles körű
konszenzussal, az országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával választja
a testület tagjait. A tizenkét éves megbízatási idő alatt a párttagság és a
politikai tevékenység 2A bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 2011.
évi CLXI. törvény (Bszi.) 114. § (1) 3A bírák jogállásáról és javadalmazásáról
szóló 2011. évi CLXII. törvény (Bjt.) 3. § (4) bekezdését egy további (4a)
bekezdéssel egészítette ki. 42020. június 26. napján kelt 308/2020. (VII.3.) KE
határozat 5Bjt. 88. § 6A módosításokkal összefüggésben ugyanezzel a tartalommal
2019. december 20-ától az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény
(Abtv.) egy új, 10/A. §-sal is kiegészült. 3 tilalma miatt az Alkotmánybíróság
tagjai a függetlenség alkotmányos garanciái, valamint kiemelkedő tudású jogászok,
ezért nem indokolt számukra előírni, hogy a bírák jogállásáról szóló törvény
szerint pályázzanak, a kinevezés kizárólag a kérelmüktől függ.
Külön érdemes
megjegyezni, hogy a Bjt. lehetőséget teremtett7 arra is, hogy a Kúria jelenlegi
elnöke a bírói szolgálati jogviszonyát rögtön a Kúrián kezdje meg. A többi,
kérelemre kinevezett alkotmánybíróra ez a szabály már nem vonatkozik, mert
2023. június 1-től módosult. Tekintettel arra, hogy a jelenleg hivatalban lévő
– 2023. június 1-ig kinevezett – kilenc alkotmánybíró közül kettő alkotmánybíró
az összeférhetetlenségi szabályok megszüntetését követően került az
Alkotmánybíróságra és a bírói szolgálati viszonyuk csak szünetel, az
alkotmánybírói tisztségük megszűnése után visszamehetnek az eredeti bírói
helyükre (a Kúriára). A hét másik alkotmánybíróból egy elérte a felső
korhatárt, három pedig az öregségi nyugdíjkorhatárt, többen pedig határozatlan
időre úgy kaphattak bírói kinevezést, hogy nem volt korábbi szolgálati helyük,
hiszen előtte sosem voltak bírók, vagy az összeférhetetlenség miatt megszűnt,
ezért a jogalkotó rögzítette8 , hogy az alkotmánybírói tisztségük megszűnése
után a választásuk szerinti ítélőtáblára kerülnek. Ez azt jelenti, hogy
lényegében a hivatalban lévő és kérelmükre bírónak kinevezett három alkotmánybíró
az alkotmánybírói tisztségük megszűnése után eldöntheti, hogy melyik
ítélőtáblán kíván ítélkezni úgy, hogy az érintettek közül egy alkotmánybíró
volt korábban ténylegesen ítélkező bíró.
Összességében jól látható, hogy a
2019-ben bevezetett szabályozás egymásra épülő, a jogalkotó céljait elérni
kívánó logikai egységet képez. A módosítással elérte a jogalkotó, hogy a Kúria
jelenlegi elnöke korábbi bírói múlt nélkül kúriai bíróvá vált, majd szinte
azonnal elnöki kinevezést is kapott, amelynek során azonban a bírói önigazgatás
csúcsszerve, az Országos Bírói Tanács nem támogatta. Ez azonban azt jelenti,
hogy ha elnökként nem is marad hivatalban, attól még továbbra is a Kúrián
folytathatja a bírói pályafutását. Emellett több, jelenleg hivatalban lévő
alkotmánybíró is határozatlan időre szóló bírói kinevezéssel rendelkezik és az
alkotmánybírósági tagságuk megszűnését követően felsőbíróságon ítélkezhetnek. A
jogszabály pedig9 lehetőséget ad még arra is, hogy pályázat nélkül tanácselnöki
kinevezést és ad absurdum akár arra is10, hogy a Kúriára beosztást kapjanak.
Tehát előállhat akár az a helyzet is, hogy az alkotmánybírósági tagságuk
megszűnésével egyidejűleg valamennyien a Kúrián kezdhetik meg az ítélkező
tevékenységüket.
Mivel az Alkotmánybíróság tagjait (és a Kúria elnökét is) az
országgyűlés választja, ezért a bírói státuszt érintő fent részletezett
jogszabálymódosítás sérti az igazságszolgáltatásba vetett közbizalmat, hiszen a
jogalkotó pályázat nélkül biztosított több bíróként soha nem ítélkező alkotmánybírónak
határozatlan idejű bírói tisztséget, akik ezáltal bekerülhetnek az
igazságszolgáltatás rendszerébe. Ezzel a jogalkotó még a látszatát sem
biztosította annak, hogy elkerülje a politikai befolyásolás lehetőségét. Nagyon
fontos hangsúlyozni, hogy egy határozatlan időre kinevezett bíró elmozdítása
jogszabályi garanciákhoz kötött, tehát lényegében - ha nem követ el nagy
szabálytalanságot - akkor az elmozdíthatatlansága garantált.
Habár a 2023-ban
megvalósult igazságügyi reform során, a fent hivatkozott jogszabályi
rendelkezések hatályukat vesztették, ezért az azóta kinevezett alkotmánybírók
már nem kaphattak quasi automatikusan bírói tisztséget, így a későbbi
visszaélés lehetőségét a jogalkotó az Európai Bizottsággal folytatott
tárgyalások eredményeképpen kiiktatta. Ennek ellenére ki 7Bjt. 88. § (3) 8Bjt.
232/X. § (1) 9Bjt. 88. § (2) bekezdés utal a Bjt. 58. § (3) és (4)
bekezdéseire, mint alkalmazandó részletszabályokra 10Bjt. 31. § (5), 32. § (1b)
4 kell emelni, hogy jelenleg a Kúria elnöke egy olyan volt alkotmánybíró, aki
sohasem volt korábban bíró, csupán a jogalkotó politikai akarata alapján vált
kúriai bíróvá, ugyanakkor a bírói tisztségéből végső soron elmozdíthatatlan, és
amennyiben nem lát el igazgatási feladatokat, akkor is a szervezetben marad és
ítélkezik. Ahivatalban lévő a jogszabállyal érintett kilenc alkotmánybíróból
három ítélőtáblai, de kirendelés esetén akár mind az öt érintett kúriai
bíróként kezdheti meg az ítélkezést, amennyiben megszűnik az alkotmánybírói
tisztségük.
Mindezeket összegezve rögzíthető, hogy a jogállami követelményekkel
összeegyeztethetetlen és az uniós joggyakorlattól idegen, hogy alkotmánybírók
tisztségük megszűnését követően alanyi jogon, kizárólag a saját nyilatkozatuk
alapján a rendes bírósági rendszerben bíróvá váljanak. A bírói függetlenség
elve megköveteli, hogy a bírók kinevezése ne politikai testület által
történjen. Az országgyűlés, mint politikai szerv nem adhat mandátumot az
igazságszolgáltatást végző bírói pozíciók betöltésére. Az egyéni bírói függetlenség
mellett a bírósági szervezetrendszer intézményi függetlensége is megköveteli,
hogy a bírói kinevezésre minden bíró esetén azonos módon kerüljön sor. Minden
bírónak pályázati úton kell elnyernie a tisztségét, akit a köztársasági elnök
nevez ki. Amennyiben vannak olyan bírók, akik egy politikai szerv döntése
alapján a bíróvá válás rendes feltételeinek teljesítése nélkül nyerik el
kinevezésüket, úgy a bírói függetlenség intézményes garanciája és ezáltal a
jogállamiság elve csorbulna. A bírákkal szembeni elvárások és az állampolgárok
bíróságokba vetett bizalma megköveteli, hogy az egyedi ügyekben ítélkező bírók,
különösen a felsőbíróságokon olyan személyek legyenek, akik rendelkeznek bírói
tapasztalattal és a bírói pályázati rendszer által kerültek kinevezésre, így
képesek az egyedi jogvitákat a belső bírói szakmai követelmények szerint
elbírálni.
II. A bírói kinevezés
A fenti gondolatot folytatva röviden kitérünk
arra is, hogy álláspontunk szerint általában a teljes pályázati rendszer
újragondolása szükséges. Ennek keretében el kell végezni a jelenlegi rendszer
hatásvizsgálatát, elsősorban arra a kérdésre koncentrálva, hogy megvalósult-e a
bírói pálya nyitottabbá tétele, ami az alapvető célkitűzése volt az objektív
pontozásra alapított pályázati rendszernek, majd a bírói alsó korhatár
felemelésének. Amennyiben a válasz erre a kérdésre nemleges, az egész rendszer
kiindulópontja kérdőjeleződik meg.
Ezen túlmenően abból kell kiindulni, hogy a
pályázati rendszer nem választható el a bírói életpályától. Ezért az első
szükséges lépés, hogy a jogalkotó – értelemszerűen a bírói testületekkel
közösen – meghatározza a bírói életpálya alapvető jellemzőit, ennek keretében
azt is, hogy melyik bírósági szinten milyen tudást, tapasztalatot és
képességeket várunk el egy bírótól. Ha ezek letisztázódnak, akkor lehet
meghatározni, hogy egy bírói pályázatnál milyen teljesítményeket kell
figyelembe venni, és azok milyen súllyal érvényesüljenek az adott bírósági
szintre kiírt pályázatnál.
Azt gondoljuk, hogy a jelenlegi szabályozás egyik
legnagyobb problémája az, hogy a pályázati rendszer nem veszi figyelembe, hogy
az egyes szinteken a magas színvonalú bírói munka elvégzése más-más
képességeket, tudást, tapasztalatot feltételez.
III. A bírósági igazgatás
A
hatályos jogszabályok által 2012-ben létrehozott, szükségtelenül költséges és
túlbürokratizált ’hibrid’ igazgatási modellt a születése pillanatában több
szempontból is nagyon erősen kritizálta 5 a Velencei Bizottság11 . Az elmúlt
években a kialakított rendszer a gyakorlatban is bizonyította számos
gyengeségét a bírói függetlenség garantálása szempontjából.
Röviden
összefoglalva a magyar igazságszolgáltatás központi igazgatásának
legmeghatározóbb szereplője az Országos Bírósági Hivatal (OBH) elnöke, akit
nagyon erős jogkörökkel ruházott fel a jogalkotó. A munkáját egy több száz főt
foglalkoztató hivatal támogatásával végzi. Az OBH Elnökét ellenőrzi az Országos
Bírói Tanács (OBT), a bírói önigazgatás csúcsszerve, amelynek 14 tagját a bírók
választják és lényegesen gyengébb jogkörei vannak az OBH elnökénél. Az OBT
munkáját is segíti egy hivatal. A harmadik fontos szereplő a fenti struktúrától
elkülönülve működő Kúriának az elnöke, aki egyben az OBT 15. tagja is az
Alaptörvény alapján12 . A Kúria elnöke teljesen önállóan, a saját hivatalán keresztül
irányítja a Kúriát. Az OBH és a Kúria elnökét az Országgyűlés választja 2/3-os
többséggel.
Azon túl, hogy a fenti rendszer rengeteg pénzügyi és humán
erőforrást von el teljesen feleslegesen a tényleges bírói munkát végző
bíróktól, fontosnak tartjuk kiemelni, hogy az OBH elnöke nevezi ki a megyei
bíróságok és az ítélőtáblák elnökeit és kollégiumvezetőit, akik az alsóbb
szintű bírósági vezetők kinevezéséért felelnek, illetve irányítják a szakmai
munkát. Az egymással alá-fölé rendeltségi viszonyban lévő egyszemélyi vezetők
rendelkeznek valamennyi olyan jogkörrel, amelyek a bírói státuszt és a bírók
napi munkavégzését alapjaiban érintik.
A bíróság szervezetéről szóló jogszabály
a bírósági elnököket feljogosítja a munkáltatói jogok gyakorlására13, valamint
a bírák jogállásáról szóló törvény14 pedig több helyen elszórva határozza meg
azokat a feladataikat, amelyek a bírók helyzetét alapjaiban érintik, mint
például a bírói pályázatok, a bírák beosztása, a munkájuk értékelése vagy az
integritási eljárás lefolytatása és a fegyelmi eljárás kezdeményezése.
Az OBH
elnöknek és a fenti igazgatási modellnek a bírókkal kapcsolatos hatásköreiről15
a Velencei Bizottság megállapította, hogy „az OBH Elnöke nem csupán a bíróságok
hatékony igazgatója, hanem az ügyek más bírósághoz való áttételének jogán,
valamint az egyes bírákra és a bírói kar belső felépítésére gyakorolt
befolyásán keresztül szorosan beavatkozik a bírói döntéshozatalba”16 . A
jogszabályok a Kúria elnöke számára ugyanazokat a hatásköröket biztosítják a kúriai
bírók státuszát és a mindennapi munkájukat érintően, mint a többi bírósági
vezető részére.
Az Emberi Jogok Európai Bíróságának gyakorlata szerint a bírói
függetlenség megköveteli, hogy a bírák ne csak a bírói testületen kívüli
befolyásoktól legyenek védve, hanem a testületen belüli indokolatlan
befolyásoktól egyaránt. Ez a belső bírói függetlenség azt jelenti, hogy sem a
kollégáik, sem a bíróságon igazgatási feladatokat ellátó személyek – például a
bíróság elnöke vagy más vezetője – ne utasíthassák őket és ne gyakorolhassanak
nyomást rájuk. Ha a bírói karon belüli - különösen a bíróknak az igazgatási
vezetőkkel szembeni - bírói függetlenséget biztosító garanciák hiányoznak,
akkor a bíróság függetlenségével és pártatlanságával kapcsolatban felmerülő kétségek
objektíven indokoltnak tekinthetőek 17 . 11Venice Commission, Opninon 663/2021,
Strasbourg, 19 March 2012 12Alaptörvény 25. cikk (6) 13Bszi. 119. § 14Bjt.
15Bszi. 76. § 16Venice Commission, Opninon 663/2021, Strasbourg, 19 March 2012,
para 36. 17PARLOV- TKALČIĆ v. CROATIA, no. 24810/06, para 86. 6
A bírósági
igazgatással kapcsolatban többféle megoldási lehetőség létezik, de a
tapasztalataink azt mutatják, hogy a külső és a belső nyomásgyakorlással
szemben a bírák által választott bírói önigazgatás szervei és a szolgálati
bíróságok bizonyultak a legellenállóbbnak. A magyar bírósági szervezetben a
bírói státuszt érintő kérdésekben lényegesen kevesebb jogkörük van az
önigazgatási szerveknek az egyszemélyi vezetőkhöz képest18. Szeretnénk
kiemelni, hogy a Velencei Bizottság mindig is az erős bírói önigazgatás mellett
foglalt állást19 és nemzetközi összehasonlításban is ez a megoldás tűnik a
legbiztonságosabbnak.
Ezért azt az álláspontot képviseljük, hogy a bírói
státuszt érintő egyszemélyi vezetői hatáskörök egyrészének (pl. fegyelmi
eljárás megindítása, bírói munka értékelés) a kontrollja a szolgálati bíróságok
megerősítése, a központi igazgatási hatásköröknek pedig az Országos Bírói
Tanácshoz telepítése gyorsan és költséghatékonyan javítana a nyomásgyakorlás
lehetőségével kapcsolatban felmerülő, az Európai Bizottság minden évben
elkészített jogállami jelentésében is feltárt, illetve a rejtve maradt
problémák jelentős részén egyaránt, valamint a jövőre nézve is erősítheti a
bírói függetlenség belső dimenziójának a garanciáit.
Szintén az elmúlt évek
negatív tapasztalatai alapján az OBT összetételével kapcsolatban megjegyezzük,
hogy semmi nem indokolja azt, hogy a Tanácsban a megválasztott tagok mellett a
Kúria elnöke hivatalból tag legyen. Egyértelműen az egyenlő képviseletet jobban
biztosítaná, ha a legfelsőbb bírósági szintet is a kollégák által megválasztott
kúriai bíró képviselné. Ebből következik továbbá, hogy fontos lenne
jogszabályban általános jelleggel garantálni a bírósági vezetői pozíció és az
OBT tagság összeférhetetlenségét is.
IV. Egyéb kérdések
Az éves jogállamisági
jelentések több további olyan kérdést is problémaként jeleznek, amelyek
rendezése fontos a hatékony és jogállami igazságszolgáltatás biztosítása
érdekében. Ezek közül több kérdéssel az egyesületünk korábban már részletes és
a honlapon elérhető szakmai anyagokban foglalkozott20 . Ilyen például a bírói
kinevezés, a Jogegységi Panasz Tanács eljárásának anomáliái, a vagyoni
elégtétel (ami 2026. júniusától már nemcsak a polgári, hanem a közigazgatási
ügyszakot is érinti majd), illetve az egyesületünk által felkarolt
kezdeményezés révén kollégáink – bírák és igazságügyi alkalmazottak vegyesen –
panasszal fordultak az Európai Bizottsághoz a magyarországi bírói és bírósági
alkalmazotti illetmények automatikus indexálásának hiányával kapcsolatban, ami
a politikai zsarolás eszköze volt a közelmúltban.
Budapest, 2026. április 30.
a
Res Iudicata Egyesület elnöksége
https://resiudicata.hu/wp-content/uploads/2026/04/velemeny_honlapra_FIN.pdf